关于我市商住用地管理情况的调研报告

——2022年11月4日在市九届人大常委会第七次会议上

市人大环资城建委员会

市人大常委会：

按照市人大常委会2022年工作要点安排，市人大环资城建委在市人大常委会副主任李淑云的带领下，采用实地察看、听取汇报、查阅资料等方式，对我市商住用地管理情况开展了调研。现将有关情况报告如下：

　　一、基本情况

　　全市商住用地总面积20078公顷（30.13万亩），其中：城镇住宅用地5365公顷（8.05万亩），农村宅基地（含国有农场居民住房用地）13194公顷（19.79万亩），商业服务设施用地1519公顷（2.28万亩）。中心城区商住用地总面积3214公顷（4.82万亩），其中：城镇住宅用地双台子区661公顷（0.99万亩），兴隆台区1988公顷（2.98万亩）；商业服务设施用地双台子区151公顷（0.23万亩），兴隆台区414公顷（0.62万亩）。

　　近年来，市政府贯彻落实党中央和省、市委决策部署，认真学习贯彻实施土地管理法等法律法规，全面加强土地管理，特别是在商业用地和住宅用地管理方面做了大量工作，取得了明显成效。

　　（一）高质量规划引领商住用地布局。市政府积极推进《盘锦市国土空间总体规划（2020-2035）》，统筹土地资源高效配置，确立了我市“一轴一带两翼五城多点”区域发展新格局，形成市域“一心一区两副多点”的城镇体系等级结构。编制完成《辽河两岸“一带双创”专项规划》《盘锦市景观风貌规划》《盘锦市公共停车场及充电桩规划》《盘锦市慢行交通系统规划》《盘锦市城市绿地系统规划》《盘锦市乡村建筑风貌设计指南》等专项规划。形成了《于楼地区发展规划》《新生总体规划》《鼎翔康养小镇规划》《盘锦市百公里绿道详细规划设计》等一批分级特色规划。完成了166个村的“多规合一”实用性村庄规划以及《盘锦乡村建筑风貌设计指南》等，在规划框架下为商住用地管理提供了基本遵循。

　　（二）商住用地价格稳中有升。近年来，受全球经济衰退和国内“三期叠加”等因素相互交织的影响，我市城区商业用地和居住用地出让价格持续负增长，价格下降速度逐渐减弱，2019年开始扭转为正增长。2021年城区商业用地地价平均值为1821元/平方米（121.40万元/亩），环比增长率为0.17%；居住用地地价平均值为1347元/平方米（89.80万元/亩），环比增长率为0.75%。今年以来，开展了全域城乡基准地价制定工作，建立全市国有建设用地标定地价体系，加强地价水平管理，开展宏观调控，指导各种土地交易，为土地利用、城市建设、房地产投资提供重要参考。在全省率先探索以市域为单位开展地价水平与经济发展水平匹配专题研究，确定理想地价和可实现地价。

　　（三）商住用地能够得到有效供给。市政府科学安排新增建设用地指标，抓住用地计划指标改革红利，强化“要素跟着项目走”导向，主动对接重点项目牵头单位，对规划选址、用地指标、用地报批、土地供应各环节进行全方位的跟踪，争取优先使用国家和省级指标，确保新增指标的有效配置。2017年以来，全市获批商业和居住用途新增建设用地400余公顷。推进土地储备管理改革，今年年初出台了《关于进一步加强土地储备和供应管理的意见》，规范土地储备和供应管理，全力推进建设用地“让前必储”，截至目前，市自然资源事务服务中心储备商住用地入库112.51公顷，其中今年新入库34.33公顷，为下一步项目用地保障提供要素支撑。

　　（四）商住用地规划审批和后续管理得到加强。市政府制定实施《关于进一步加强城市规划项目管理的若干意见》，加强市规委会对城市规划项目宏观管理水平，建立了规范有序的项目建设规划管理机制。全面落实“一网通办”工作部署，将工程建设领域政务服务项目纳入行政审批系统统一管理，实现了100%进厅上网。制定实施相关规范性文件，有效解决商住用地历史遗留问题。

　　二、存在问题

　　在我市商住用地管理过程中，市政府做了大量卓有成效的工作，但也存在一些差距和问题。

　　（一）批而未供商住用地问题比较突出。有的用地项目在土地征收和转用审批手续办理完成后，用地计划发生变化，造成了批而未供；有的因城市规划调整，造成了批而未供；还有的政府未交付净地，动拆迁难度较大，造成了批而未供；有的在建项目存在个别地块未彻底完成拆迁，也影响建设进度。

　　（二）供而未用商住用地情况依然存在。有的用地单位虽然取得了土地使用权，也开展了一些建设，但建设规模不足，形成了闲置土地，按照《闲置土地处置办法》在处置中需要对地上物予以适当补偿，地方政府出资难度较大，一时难以解决。有的商业用地项目在取得土地使用权后，至今10年未曾动工建设。造成土地资源浪费。

　　（三）未批先建商住用地情况个别存在。个别住宅项目2011年开工建设，2014年入住，至今未取得建设工程规划许可证。未经用地批准建设房地产项目造成的历史遗留问题难以彻底解决。

　　（四）住宅用地供给大于实际需求。我市城镇居民拥有住房38.1万套，户均1.24套，人均住宅建筑面积47平方米，远超住建部小康社会人均居住面积标准（35平方米）。与之相对应，已供未建的住宅用地仍然存在，中心城区已供未建的闲置住宅用地还有11宗74公顷。

　　三、几点建议

　　土地资源是推动经济发展的基本要素，是实现企业扩大再生产的重要物质保障。随着全市经济社会的深入发展，土地管理工作面临着保护资源和保障发展的双重压力。我们根据商住用地的相关情况，提出如下建议：

　　（一）进一步强化国土空间规划管控，在保护资源的同时保障发展。习近平总书记曾经指出“要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。”在国土空间规划编制“三区三线”划定过程中，要“坚定不移实行最严格的耕地保护制度、最严格的节约用地制度，将良田沃土、绿色田园留给子孙后代”，严格落实国家和省下达的、耕地保护和永久基本农田保护目标。坚持全市“一盘棋”，严格用途管制，坚决遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”，从严控制耕地转为商住用地和其他建设用地。规范完善耕地占补平衡，确保补充耕地数量相等、质量相当。全面了解商住用地实际情况，摸清家底，科学研判房地产市场用地情况，结合全市商住项目用地需求，深入细化土地利用年度计划管理，在保护资源的前提下保障商住用地供应，推动商住用地管理规范化、制度化。

　　（二）进一步加大闲置土地整治力度，不断提升我市土地节约集约利用水平。坚持问题导向、分类指导、靶向施策，依法分类推进批而未供和闲置土地整治，逐个盘点、逐一分析，“一企一策”“一地一策”“一事一策”，扎实推进。强化考核激励机制，用好用活用足“增存挂钩”政策，建立土地实施精细化管理机制。在继续实施各项盘活闲置土地的措施基础上，创新工作方式方法，全面整治闲置土地，切实提高土地节约集约利用水平，保障土地可持续利用，为坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活，推动我市建设辽宁全面振兴全方位振兴先行区提供更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的国土空间。

　　（三）进一步加大土地管理执法力度，依法严惩违法用地行为。进一步完善建设用地审查报批会签会审机制，提高建设用地审查效率。全面落实营商环境建设要求，进一步优化工程建设项目审批流程，加强部门对接，借鉴先进经验，提高审批效率。在解决历史旧账的同时，提早谋划、做好防范措施，将在招商引资、项目选址、投资准入、科学计划等源头上开展防范，确保处理旧账、不欠新账。强化建设项目全链条管控，强化对建设项目的动态巡查管理，不断提升建设用地供后监管力度。健全和完善自然资源执法监察体制，强化自然资源执法队伍建设，严格落实网格化土地监管机制，强化全域动态巡查力度和频次，切实解决土地利用中存在的各类问题，依法及时惩处违法用地者，坚决遏制违法用地行为。

　　（四）进一步加强土地管理法治宣传教育，营造土地管理法治氛围。充分利用“12.4”全国宪法日、“4.22”世界地球日、“6.25”全国土地日开展土地管理法律法规集中宣传活动以及经常性宣传活动，做好土地管理法律法规宣传普及。特别是将法律法规落实到领导干部实际工作决策中。针对受众群体开展有针对性的宣传工作，向广大农户宣传耕地保护法律知识，向城镇居民宣传不动产权利维护方面的内容，向社会投资主体宣传土地法律责任，扩大土地管理法律法规影响力，在全市营造依法管地、依法用地的良好法治氛围。