关于全市政府债务管理情况的调研报告

——2022年11月4日在市九届人大常委会第七次会议上

市人大财政经济委员会

市人大常委会：

根据市人大常委会2022年度监督工作安排,市九届人大常委会第七次会议将听取和审议市政府关于政府债务管理情况的报告。为做好相关工作，市人大财政经济委员会对全市政府债务管理情况进行了调研，听取了市财政局、市国资委等相关部门的情况汇报，深入部分县区实地查看新增债券项目建设等情况。现将有关情况报告如下:

一、基本情况

（一）政府债务余额情况

截至2022年8月底，全市政府债务余额782.0亿元，其中：一般债务646.7亿元，专项债务135.3亿元。债务余额严格控制在我市债务限额810.3亿元以内。

按行政区域划分：市本级255.4亿元，各县区、经济区526.6亿元（盘山县82.1亿元，双台子区71.9亿元，兴隆台区47.3亿元，大洼区97.6亿元，辽滨经开区227.7亿元）。

（二）2022年1-8月份政府债务变动及使用情况

2022年，全市政府债务期初余额771.6亿元，其中：一般债务643.8亿元，专项债务127.8亿元。

2022年1-8月份全市债务转贷收入47.8亿元，债务还本支出37.4亿元，预算安排资金偿还利息19.1亿元。当期新增10.4亿元，其中：新增一般债券3亿元，新增专项债券7.4亿元。资金来源为省政府统一发行的政府债券。共支持6个项目，涉及辽河干流滩区居民迁建、盘锦荣兴港区30万吨原油码头等建设项目。

（三）债务的投向与管理情况

总的看，我市地方政府债务规模较大（782亿元），但控制在省核定的限额以内（810.3亿元），政府债务主要集中于市本级和辽滨经开区，其规模占全市政府债务的60%以上。一是从政府债务投向来看，我市政府债务资金主要投向道路交通、棚改、园区建设、供水等基础设施建设领域，具有“建设性”“生产性”特质，在支持经济发展、加强改善民生、推进社会事业发展等方面发挥了积极作用。二是从偿债资金来源看，政府债务本金通过发行政府债券置换，利息列入年度预算解决，风险得到了有效控制。经过几年的债务置换，系统内政府债务基本置换成了政府债券，降低了债务利息负担，延缓了还本压力。三是从债务管理情况看，近年来，全市各级政府及财政部门，在强化政府债务管理和风险防控方面，采取了大量积极有效的措施。压实主体责任，充分发挥市防范化解政府债务风险领导小组的领导协调作用，多措并举化解到期债务本息，切实防范和化解财政金融风险。加强源头监管，将争取新增政府债券作为合法举债的唯一“前门”，做好项目可行性、必要性、收支平衡论证，防止过度举债。动态监督管理，依托政府债券全流程管理系统，对专项债券支出情况进行动态监测，跟踪各县区、经济区政府债务管理工作开展情况，动态监控政府债务。完善预警机制，进一步完善了政府债务统计分析和动态监管机制，建立还款进度台账，实时调度全市各单位还本付息及偿债资金落实情况，确保不发生债务违约风险事件。这些工作措施，有效地提升了全市各级政府债务管理能力，规范了政府举债行为。

应该说，近年来，市政府及财政等部门、单位在加强政府债务管理，防控化解债务风险等方面，做了大量工作，取得了良好的成效。但从目前情况看，我市政府债务总体规模依然较大，政府偿债能力普遍较弱，债务还本付息进入高峰期，债务化解难度大，风险突出，形势十分严峻。

二、存在的主要问题

经调查，当前全市政府债务管理主要存在以下问题：

（一）偿债能力较弱，还本付息压力大

近年来，全市政府债务还本付息进入高峰期，受到减税降费、新冠疫情等因素影响，全市税收收入增速放缓，可用财力增长乏力，各级政府剔除刚性支出后，可用于偿债资金变得十分有限。同时，资产变现能力较差，虽然举债投资形成了一些资产，但由于这些资产具有很强的公益性，变现能力较弱，难以满足偿还债务需要。

（二）债务管理仍需加强

全市债券资金支出进度缓慢，特别是2021年债券资金整体支出进度仅为45.4%。个别县区国有企业违规提供融资担保，有的PPP项目未真正引入社会资本，增加财政中长期支出责任，监管力度还有待加强。

（三）债务风险、流动风险凸显

我市政府债务存量规模大、风险等级较高。近年来，财政部、国家银监局等部委相继出台规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为、做好政府债务风险防范化解等意见措施，融资政策收紧，金融企业决策更加慎重，加之全市受到债务风险地区严监管政策因素影响，个别县区政府债务流动风险突出，部分领域债务风险向财政风险传导，财政体系运转受到较大影响。

（四）政府债券融资能力受限

受到国家原则上不增加债务高风险地区债务限额和省政府新增债券发行风险控制规则等政策限制，我市获批新增债券规模小，一批补短板、促发展的债券项目未能获得债券资金支持。2022年1-8月份，全省安排政府债券资金291亿元，我市争取资金10.4亿元，占比仅为4%。同时，目前我市符合国家债券重点支持的“两新一重”项目较少，储备项目的质量有待提高，融资能力受限。

三、下步意见建议

针对上述问题，按照有关法律和中央、省市委部署要求，结合我市实际，提出以下意见建议。

（一）压实责任，严格执行债务管理规定

全市各级政府要严格贯彻执行《中华人民共和国预算法》、国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》，以及省委、市委关于政府债务管理、债务风险化解等规定，进一步建立健全全市债务管理和防控机制。要加强领导，压实各县区、各部门偿债化债的主体责任，做到“谁举债、谁负责”。牢固树立正确政绩观，合理引导稳定社会预期，增强债务风险意识，正确处理发展与风险的关系。强化重点项目建设的科研论证，凡是超出本地经济社会发展水平和财政承受能力的，项目总投资无法落实或资金来源不明确的，以及债务风险防控出现重大问题的，一律不得举债。加强对政府债务的重点督查和审计，严格执行终身问责、倒查责任制度办法。

（二）科学安排，强化新增债券监督管理

一是做好项目前期谋划储备。把申报发行地方政府债券项目作为稳投资、稳增长的重要抓手，找准影响专项债券项目申报的难点痛点，对标专项债券发行条件，高质量申报储备项目，为我市重大项目推进实施提供资金保障。二是加快项目资金支出进度。加快已发行未使用的新增专项债券资金投入使用，压实主管部门和项目单位责任，强化新增债券资金分配、拨付、使用全过程监管，确保政府债券资金能够按时支付。三是强化债券项目绩效评价。坚持“举债必问效、无效必问责”，紧扣债券项目资金事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等环节，将绩效管理贯穿到专项债券预算编制、执行、监督全过程。

（三）多措并举，严守不发生债务风险底线

一是筑牢安全发展红线。提高政治站位，树立底线思维，坚持以防范化解地方政府债务风险为主线，确保政府举债依法依规进行。继续严控政府投资行为，杜绝超财力安排支出，决不允许通过新增隐性债务上新项目、铺新摊子。二是坚决防范化解风险。强化各偿债责任主体意识，切实履行偿债主体责任。加强债务风险动态监测预警，进一步严格落实债务风险管控措施。及时分析研判风险等级，对高风险地区及时作出预警提示，做到风险早发现、早报告、早处置，确保不发生违约支付风险。三是积极稳妥化解债务存量。积极争取政策支持，逐步将市本级等全域纳入化债试点范围。通过控制项目规模、压缩公用经费、用好存量资金、处置存量资产尤其是不良资产等方式，多渠道筹集资金化解债务。仍无法有效化解债务存量的，要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实防止债务风险问题发生。全市各级政府要将政府债务利息支出足额纳入预算管理。

（四）正确处理好防风险与稳增长的关系

发展是解决全市诸多经济社会问题的关键，是盘锦建设全省全面振兴全方位振兴发展先行区的根本动力。因此，在严控政府债务的同时，要在高质量发展上下功夫，在项目建设和产业结构调整上下功夫，在加大对外招商、资金争取力度上下功夫，着力培植财源，增强偿债能力，从而进一步提升举债融资能力，实现经济社会发展的良性循环。同时，要改革工作考核评价制度，进一步扭转过去单纯以地区生产总值增长论英雄的局面，增加经济发展质量、效益和民生事业、居民收入等指标，将地方债务负担、逾期情况摆到更重要的位置，全方位考评各级政府和相关领导干部，引导全市各级政府处理好保持经济持续健康发展和防范债务风险的关系。

（五）增强实效，强化人大对政府债务的监督

全市各级人大及其常委会要按照中央办公厅《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见的通知》及省委、市委等有关要求，强化人大对政府债务的监督。一是完善人大对地方政府债务的审查监督机制。健全审查监督程序，确定审查监督重点，创新审查监督的方式方法，规范报送内容和形式。各级政府财政部门应当每半年向同级人大书面报告地方政府债务的管理情况和风险评估报告。二是加强对包含政府债务的全口径预算的审查监督。监督将地方政府债务（包括存量债务和新增债务）分门别类纳入全口径预算管理。预算应包括债务的举借、使用和偿还等信息，细化到具体项目，便于人大审查监督，强化预算约束。全市各级政府及财政等部门要按照要求完善政府债务的报告内容，依法接受监督。