关于盘锦市医疗健康存在不平衡、不同享及医疗纠纷量增加情况的调研报告

——2022年8月4日在市九届人大常委会第四次会议上

市人大教科文卫委员会

市人大常委会：

根据市人大常委会2022年度工作安排，市人大教科委对我市医疗健康存在不平衡、不同享及医疗纠纷量增加情况进行了专项调研。现将调研情况报告如下：

一、我市医疗健康基本情况

近年来，随着国家医疗体制改革的不断深入，盘锦市医疗卫生事业不断发展。特别是今年以来，市政府及有关部门加大管理力度，开展了全市医疗健康不平衡、不同享及医疗纠纷量增加问题的专项自查，各级各类医疗机构基础设施、医疗服务和医疗环境明显改善。

（一）医疗机构设置情况。目前，全市有各级各类医疗机构1216家,床位11260张。其中：市属公立医院5家（床位4057张），委管公立医院1家（床位1700张），县（区）属公立医院4家（床位1129张），民营(企业)医院51家（床位3523张），乡镇卫生院33家（床位811张），街道社区卫生服务中心12家（无住院床位），村卫生室（所）342个；疾病预防控制中心5个；妇幼保健机构3个（床位40张）；个体诊所753家。目前，兴隆台区和双台子区无区属公立医院，盘山县和大洼区各有2所县区属公立医院。乡镇卫生院和街道社区卫生服务中心，村卫生室和社区卫生服务站建设不断推进，大部分乡镇卫生院配备了B超、DR等医疗设备，基本公共卫生服务项目有序开展，实现村村建有卫生室。全市基本形成了市县（区）乡（镇、街道）村（居委会）4级诊疗机构同民营、专科医院相互补充的医疗资源格局。

（二）市内6家公立医疗机构基础设施及服务保障体系建设情况。市中心医院床位2307张，设备资产5.27亿元。去年门诊147.4万人次，住院7.7万人次，手术2.1万人次，是市级区域疑难危重症诊治与教学研究的医疗中心，泌尿外科和骨外科是省内重点建设专科，已成功创建五大诊疗中心，脑卒中中心获国家级考核验收。通用技术集团盘锦宝石花医院床位1700张，设备资产4.48亿元，去年门诊125.7万人次，住院4.2万人次，手术9439人次，是盘锦首家国家糖网筛防中心，辽宁省产前诊断盘锦分中心。盘锦市人民医院床位1000张，设备资产1.4亿元，去年门诊10.2万人次，住院5467人次，手术1418人次，创面修复中心和小儿脑瘫康复治疗中心是特色科室。盘锦市中医院床位250张，设备资产5千万元，去年门诊18万人次，住院3046人次，手术320人次，糖尿病科在全市有良好认可度。盘山县医院床位619张，设备资产2.73亿元，去年门诊27.9万人次，住院1.7万人次，手术2336人次，康复科、B超和血透科室建设在全市有良好的社会评价。大洼区医院床位380张，设备资产8376万元，去年门诊2.8万人次，住院1.4万人次，手术1663人次。

（三）医疗人才队伍建设情况。近年来，全市各医疗机构不断加大医疗人才引进和培养力度，完善激励保障机制，优化医疗队伍结构，整体素质普遍提升。截止2021年年末，我市卫生专业技术人员1.3万人，其中执业（助理）医师5648人，注册护士7247人。盘锦每千常住人口拥有执业（助理）医师4.0人，每千常住人口有注册护士5.2人。医护指标均超过“十四五”规划《纲要》中关于医疗指标每千人口拥有执业(助理)医师数3.2人、注册护士数3.8人的国家标准。

（四）医疗纠纷情况。全市医疗投诉总量偏高。2021年我市三级医院投诉总量710起，各级各类医疗机构，包括个体诊所、药房、美容院等都有医疗投诉发生。投诉主要集中在医保系统卡顿、医保报销药品目录变化，医疗技术和医疗服务问题等方面。2021年经市医调委受理医疗纠纷70件，重大医疗纠纷23件，申请医疗事故鉴定案件20起，其中3起一级甲等医疗事故。

二、发现的主要问题

（一）医疗卫生资源布局不均衡。目前，市直属公立医院5家，床位4057张，分布在兴隆台区、双台子区、辽东湾新区。全市社会办医院床位3403张，主要集中在城镇。基层医疗卫生机构住院床位数811张。

按照国务院办公厅关于印发全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）的通知，到2020年市办医院、县（区）办医院、社会办医院、基层医疗卫生机构每千常住人口床位数分别为0.9、1.8、1.5、1.2，比照2020年国家提出的目标，分析列表的相关数据，显示我市医疗卫生资源布局不均衡问题较突出。主要体现在以下几个方面：

1.县区公立医院严重不足。除盘山县每千常住人口床位数2.77达到国家标准（1.8）外，大洼区只到标准的一半，而兴隆台区和双台子区没有区属公立医院。

2.公立医院与社会办医院比例严重失衡。国家规划要求公立医院与社会办医院的比例是3.3：1.5，约是2.2：1；我市两者比例为3.64：2.45，约是1.5：1，公立医院数量远远不足。

3.县区基层医疗卫生机构床位严重不足。除盘山县每千常住人口床位数1.95达到国家标准（1.2）外，大洼区达到了国家标准的75%。兴隆台区和双台子区虽有街道社区服务中心，但无住院床位，不能有效应对糖尿病、高血压等高发的慢性病住院治疗问题，无法分流病患、无法缓解三甲方医院就诊量大的情况。

（二）基层医疗卫生机构全科医生匮乏。调研发现我市全科医生主要集中在县区及县区以上医院工作，基层医疗机构全科医生严重匮乏。全科医生的国家标准是每万常住人口为2。

统计表明我市全科医生总量超过国家标准，但全市全科医生分布不均衡，兴隆台区和大洼区全科医生占比低于国家标准；盘山县全科医生占比虽高，但主要集中在盘山县医院。全市各乡镇卫生院、街道社区卫生服务中心、村卫生室等全科医生数量严重不足。

（三）村医队伍建设问题突出。一是村医队伍稳定性差。从近年情况看，招聘的特岗医生、免费培养的农村定向从医的学生，有很多都不能安心在农村工作。村医收入差异较大，养老保险待遇没有完全落实。在岗村医中只有80人缴纳了养老保险，仅占村医总数的18.3%。二是专业能力欠缺。现有村医队伍学历普遍较低，专业知识技能不高，在岗培训效果不佳。按规定县级每年对村医至少开展2次免费培训，累积培训时间不少于2周，但培训不到位、时效性差的情况普遍存在。三是老龄村医无法退休。目前，全市登记乡村医生438名，由于村医招聘不到位，60岁以上村医仍有31人在岗，年龄最大的已68岁。

（四）基层卫生机构运营困难。我市乡镇（街道）、村（社区）级医疗卫生资源普遍薄弱。一是乡镇卫生院基本医疗收入减少、亏损严重。近两年，随着疫情暴发，卫生院不能首诊十大症状患者，门诊量和医疗收入呈现大幅度递减状态。以2019年和2021年两年数据比对，门诊量减少90308人次，下降48.75%；医疗收入减少2834.52万元，下降41.62%，绝大多数卫生院处于亏损状态。二是县区财政补助资金不能及时、足额拨付。2021年基本公共卫生服务项目资金，除双台子区以外，其他县区不仅未拨付县级应配套资金，也未将市级以上配套资金足额拨付。其中，兴隆台区、盘山县、大洼区分别欠付447.8万元、508.03万元、670.43万元。截至2022年5月底，全市各县区共拨付项目资金298.6万元，人均仅2.15元（仅占全年人均应拨付资金的2.6％），严重影响基层医疗机构的运营。三是乡镇卫生院和街道社区卫生服务中心人员不足。缺少专业技术人员和全科医生，有的乡镇卫生院仅有1名医生常年在医院出诊值班，难以保证基层正常的医疗和公共卫生服务。四是个别卫生院房屋陈旧、设备老化。如胡家卫生院、羊圈子镇卫生院、田庄台镇卫生院、二界沟镇卫生院、西安镇卫生院，使用时间均在30年以上,没有定期维修，不能满足群众日常就医需求。五是街道社区卫生服务中心难以满足城镇居民就近就医的需要。目前大多数街道社区卫生服务中心仅能提供基本的卫生服务，多数中心缺乏医护人员，无住院床位，起不到分流病患的作用。六是医院招聘医生出现“内卷”现象。市人民医院、盘山县医院、大洼区医院普遍存在医生一有机会就向“三甲”医院流动，甚至出现因医生流失，个别科室暂时无法正常接诊的情况。

（五）药品配送供给和流转渠道不畅。基层医疗机构普遍反映，实施全省药品招标采购平台政策后，整体医药价格有所回落，但问题突出。一是药品短缺。网上药品目录由医保部门确定，群众所需便宜和适用的药品，基层医疗机构采购不到。二是药品规格结构不合理，基药“三多三少”现象突出。即抗生素类药品多，小儿常用的丹、散、冲、剂型和妇科等药品少；心脑血管类药品多，群众习惯用的有实效又廉价的药品少；抗感冒类药品多，应急药品少。三是基层药品流转渠道不畅。主要表现在新冠疫情以来，基层医疗机构因为停止销售和使用消炎退热和静脉点滴药品，使部分药品既不能销售，也没有流转回收渠道，导致很多药品过期，造成浪费。

（六）医患矛盾仍然突出。一是百姓对医疗检查过多过频不理解，医生诊断过度依赖医疗设备，在一定程度上造成医疗费过高导致了医疗纠纷的增加。二是医保服务引发的问题较多。医保系统卡顿引发患者就医受阻，医保药品目录调整和医保慢病、大病相关政策调整使患者认为权利受损，产生误解而发生纠纷。三是因医疗技术和医疗服务引发的问题。个别医务人员因工作失职、麻痹大意发生了误诊、误治，导致医患关系紧张。四是由于患者认知误区或故意滋事问题，包括因治疗不能达到预期效果，或借医疗问题恶意无理取闹，借机获取不正当利益等行为。五是医疗纠纷解决途径的问题。由于医疗纠纷需要专业性鉴定程序和诉讼成本，很多当事人大都选择与医院协商的方式来解决。当达不到意愿时，就可能引发医闹。

三、对策建议

（一）强化政府监管职能，统筹合理配置医疗资源。一是发挥卫生行政主管部门的审批职能，在审批权限上（按照《盘锦市人民政府关于调整和下放一批行政职权事项的决定》（盘政发〔2021〕7号）执行。二是针对公立医院数量不足问题，公立医院与社会办医院比例严重失衡，结合实际需要，回应群众呼声，酌情增加公立医院，缓解三甲医院床位紧张及群众看病难的问题。三是建立和完善严格的医疗资源管理机制。医疗机构的设立，规模的大小、大型医疗设备的购置等，都应做好规划，制定计划，加强指导和监管。四是围绕构建分级诊疗体系，加强对现有医疗资源综合利用。规范医联体和医共体建设，推进医疗资源共享。效仿北京、上海等地做法，以医保政策引导二级以上医院降低平均住院日，康复期患者下转基层医疗机构，切实推进分级诊疗。

（二）建立培养激励机制，加强基层医疗队伍建设。一是稳定乡镇卫生院人才队伍，在现有编制前提下，优先保障乡镇卫生院编制配备，确保编岗一致。通过改善环境、待遇保障、职称晋升等方面的政策倾斜，促进各类专业技术人才安心基层工作。二是加快推进街道社区卫生服务中心建设。选优配强街道社区卫生服务中心负责人，对卫生服务中心实行诊疗设备的标准化配备，补齐基层医疗卫生服务短板。三是积极探索基层卫生人员培养机制，委托盘锦职业技术学院定向培养基层医护人员，充分利用市中心医院、盘锦市人民医院、宝石花医院等资源，有效发挥市级三级医院远程会诊作用，继续向基层卫生服务机构派驻坐诊医生。四是积极引导推进等级医院加强对乡镇卫生院和街道社区卫生服务中心的帮扶建设，用机制激励二级医院医生到乡镇卫生院和街道社区卫生服务中心轮诊，推进乡镇卫生院和街道社区卫生服务中心建设，切实提升基层医疗服务水平。

（三）健全资金保障机制，提高基层卫生机构服务能力。一是将乡村卫生机构建设资金、设备购置资金、人员培训经费等纳入县（区）财政预算，及时、足额拨付基本公共卫生服务项目等各项经费，保证基层医疗卫生机构健康发展。二是加大基层卫生机构的建设，在设备采购、医疗队伍建设方面加大调控力度。尽快推进街道社区卫生服务中心提供住院服务，有效提高乡镇卫生院住院服务能力，探索街道卫生服务中心和乡镇卫生院首诊制度，逐步实现与二级以上医院的双向转诊机制。

（四）深化医疗体制改革，落实分级诊疗工作制度。要切实深化医疗体制改革，通过加强城市医联体和县域医共体建设促进优质资源下沉，本着“保基本、强基层、建机制”的原则，增强基层的医疗服务能力，逐步实现“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的分级诊疗格局，满足人民群众最基本的医疗服务。通过四级联动和远程会诊功能，实现医疗资源共享。进一步完善医保报销政策，适当提高基层医保报销比例，推进分级诊疗制度实施。

（五）加大监管制约机制，保证基本药物质量和供给。相关部门要构建城乡药品供给信息的监管服务机制，及时准确掌握药品品种短缺、药价虚高、临时加价等问题，通过制度约束药企的配送行为，督促药企及时配送药品。通过大医院的医药配送资源，帮助药企构建农村地区的配送网络，确保国家基本药物制度顺利实施。探索建立药品调控机制，指导基层医疗卫生机构合理采购药品，协调药企做好药品流转工作，避免浪费。

（六）提高医疗服务质量，建立有效的医疗风险防范化解机制。各级各类医疗机构应不断强化服务意识，提高服务的质量。有关部门要加大纠风督导力度，定期开展对全市各级各类医疗机构的督导检查工作，惩戒医护人员失德失范行为。深入推进医疗系统党风廉政建设，发挥社会监督员的作用，促进医护人员廉洁从医、规范执业，提升群众对医疗机构的认同感和满意度，有效防范、回应和解决医疗纠纷。