关于市人民检察院适用认罪认罚从宽制度工作情况的调研报告

市人大监察和司法委员会

市人大常委会：

根据市人大常委会2021年工作要点安排，由市人大常委会副主任王岩带队，市人大监察和司法委员会组织部分市人大常委会组成人员、市人大代表参加的调研组对市人民检察院适用认罪认罚从宽制度工作情况开展了调研。现将调研情况报告如下：

一、市人民检察院适用认罪认罚从宽制度工作开展情况

2019年以来，全市检察机关在两级人大及其常委会的监督支持和政法委的统筹协调下，深入推进认罪认罚从宽制度，在及时有效惩治犯罪、加强人权司法保障、提高刑事诉讼效率、促进社会和谐稳定等方面发挥了积极作用。2019年至今年3月份，全市检察机关依法适用认罪认罚从宽制度办结案件1593件1883人，适用比率为52%（其中2020年1月至2021年3月，适用案件1417件1685人，适用比率为81.6%）。其中提起公诉1606人，依法作出不起诉决定271人；提出确定刑量刑建议943人，占提起公诉人数的86.4%；法院采纳确定刑量刑建议915人，占比为95.8%；辩护人和值班律师参与率为93.3%；被告人上诉率为1.6%。认罪认罚从宽制度适用率、确定刑量刑建议率、量刑建议法院采纳率等指标在全省检察机关中位居前列。

（一）强化协作配合，着力提高诉讼效率。一是积极争取省院、市委政法委的指导、支持，主动向市委政法委汇报认罪认罚从宽制度工作并提交了《盘锦市人民检察院关于推进认罪认罚从宽制度工作的专题报告》；省、市两级政法委分别召开推进会，部署相关工作。二是全市检察机关推进适用认罪认罚从宽制度作为“一把手工程”，成立工作领导小组，召开工作推进会，结合省院刑事检察重点工作相关要求进行工作部署安排。三是与司法行政机关强化协作配合，探索建立长效工作机制，使认罪认罚从宽制度适用于公、检、法、司的侦查、批捕、起诉、审判的各个环节。市检察院与市中院、市公安局、市司法局、市国安局会签《关于办理刑事案件适用认罪认罚从宽制度的实施办法（试行）》，共同指导本地区适用认罪认罚从宽制度工作。

（二）充分发挥检察主导作用，突出办案质效。一是充分运用“捕诉一体”机制，畅通办案渠道。全市检察机关将审查逮捕工作向后延展，将审查起诉工作向前拓展，发挥好前连侦查后接审判、承上启下的优势职能作用。在适用该制度办理的案件中，侦查环节建议适用的从2019年的10.7%上升到2020的65.9%；主动做好诉审衔接，法院适用该制度审理的案件，检察机关建议适用的占比超过80%。二是突出“高效、精准、简化”，有效提升刑事案件诉讼质效。根据诉讼程序与案件复杂程度、认罪与否、刑罚轻重构建多层次案件处理机制，推动简案快办。在办理的案件中，确定量刑提出率、法院采纳率、起诉的认罪认罚案件认罪服判率占比较高。案件办理提质增效，有效减少不必要诉讼环节369个，适用速裁程序和简易程序审理案件占比不断提升，占比达到52.9%。三是依法保障各方当事人诉讼权利，依法用好起诉裁量权，对犯罪嫌疑人认罪认罚，依照法律规定不需要判处刑罚或可能判处免予刑事处罚的轻微刑事案件，依法作出不起诉决定。2020年，适用认罪认罚不起诉200人，占比达到15.2%；为犯罪嫌疑人、被告人安排值班律师提供法律援助服务1087人次；达成刑事和解14件。

（三）夯实制度机制，实现有效监督。一是健全监督制约机制,切实防范认罪认罚从宽制度适用中可能产生的廉政风险。全面梳理办案风险点，防止检察官独立办案时权力滥用。二是严格落实司法责任制，主动接受法院、公安机关的外部监督。严格执行《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等“三个规定”，制定出台《盘锦检察机关检务督查实施办法》，推进实施“五位一体”的检务督查模式。三是健全案件评查、绩效考核、失责惩戒和执纪问责相衔接的制度机制。重点对量刑建议明显不当、犯罪嫌疑人认罪认罚又反悔、当事人不服提出申诉等案件进行监督，筑牢司法廉洁“防火墙”。

（四）提升检察队伍素质，增强综合司法能力。一是组织开展两级院专题业务培训，举办法官、检察官和律师同堂培训，促进形成共同司法理念，提高办理认罪认罚案件的能力。二是加强对下业务指导，深入开展调查研究,及时掌握认罪认罚适用制度推进情况。充分发挥考评的正向引领和反向警示作用，形成每月通报制度，将日常通报与年底考评有机结合，实现认罪认罚案件全程跟踪，确保工作规范有序开展。三是优化重罪案件、黑恶案件办理质效。结合“命案受害家庭关怀行动”工作，对符合司法救助条件的及时发放司法救助金，推进重罪案件认罪认罚从宽制度适用。积极开展涉黑恶案件认罪认罚工作，杨凤刚等人涉黑案件13名被告人全部认罪认罚，取得了良好的政治效果、法律效果和社会效果。

二、存在的主要问题

制度适用以来已经取得了明显的成效，但是司法实务工作的成效与改革的目标要求相比还有一定差距，实践中还存在一些问题。

（一）整体意识有待提升。从调研的情况来看，各部门对认罪认罚从宽制度的意义认识不统一，导致行动不一致，整体合力有待加强。有的检察机关对认罪认罚从宽制度的重要性认识不足，工作推进相对滞后；有的侦查机关对适用认罪认罚从宽制度不够重视，开展认罪认罚教育等工作不积极不主动；有的法院对认罪认罚从宽制度的认识不全面，认为该制度对以审判为中心的刑事诉讼制度造成冲击；有的司法行政机关对值班律师管理不到位等等。

（二）办案能力还有不足。认罪认罚从宽制度全面增加了检察机关的工作任务和工作程序，相比原来单纯的证明、指控犯罪，对检察官的综合能力素质提出了更高要求。从近年来的工作情况看，部分检察官尚不能适应认罪认罚从宽制度对检察工作提出的新要求新挑战，精准量刑建议的能力存在短板，准确把握从宽政策的能力还有差距，有效采用速裁程序办理案件的能力还有不足。

（三）量刑建议工作有待优化。根据规定法院判决时应当采纳检察机关对认罪认罚案件的量刑建议，因此对检察机关量刑建议的精准度提出更高要求，检察官量刑经验、精准量刑素能不足，导致检察官目前尚未完全适应认罪认罚工作模式带来的新变化。另外，认罪认罚案件没有罪名或刑期上的限制，缺乏统一且具有可操作性的量刑标准，检察机关提出的量刑建议精准度难以实现，检察机关提出的量刑建议与法院采纳量刑建议之间还有一定差距。

（四）值班律师作用有待加强。根据法律规定，值班律师除了见证犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书外，还应当履行为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、建议、帮助等职责。现阶段大部分值班律师只起到了见证人的作用，为犯罪嫌疑人提供实质性法律帮助不足。基层检察院办理刑事案件所涉嫌疑人大多羁押在市看守所，值班律师只能根据行政级别向所对应的区司法局出具指派或委托法律文书，再由区司法局与市司法局协调解决，工作开展上存在障碍。城郊地区检察院办理的服刑人员犯罪案件，值班律师如何进入监管区域开展工作有待协调。

（五）需进一步增进与政法各部门的工作衔接。落实认罪认罚从宽制度是政法各部门的共同任务和责任，需要政法各部门之间进一步增进共识，强化工作衔接。检察机关与政法各部门加强沟通的主动性还不够强，在认定侦查环节认罪情况、调整量刑建议、发挥值班律师作用等方面，还需进一步加强与公安、法院、司法行政等部门的沟通协作，完善相关工作机制。

三、改进工作的意见建议

全市检察机关及各级司法部门要进一步深化对适用认罪认罚从宽制度重大意义的认识，认真贯彻党中央改革部署，严格执行法律规定，积极稳妥推进各项工作，确保制度正确有效实施。

（一）持续强化适用认罪认罚从宽制度的政治责任。从全面推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，进一步提高政治站位，担当政治责任，统一思想认识，更新司法理念，充分履行职责，把适用认罪认罚从宽制度作为服务保障“六稳”“六保”的有力支撑，持之以恒把落实制度作为一项重大政治任务和全市各级检察机关的“一把手”工程来抓，以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉，更好肩负起检察机关主导责任，推动认罪认罚从宽制度在刑事诉讼全流程、各环节得到更好适用、全面落实。

（二）持续提升适用认罪认罚从宽制度的规范化水平。加强对检察官的教育培训，注重总结实践经验，主动向法官、人民警察、律师学习，着力提升检察官适用认罪认罚从宽制度的能力和水平。坚持证据裁判原则，严格法定证明标准，落实各项程序规定，保障律师执业权利，发挥律师作用，确保认罪认罚自愿、真实、合法。强化对认罪认罚案件办理全过程的监督制约，严格执行“三个规定”记录报告制度，着力防控廉政风险，切实做到办案质量高、效果好。

（三）持续提高适用认罪认罚从宽制度的量刑建议工作质量。市检察院要坚持问题导向，积极推进量刑建议精细化、规范化、智能化建设。要健全完善控辩协商的机制和程序，主动听取犯罪嫌疑人、辩护人或值班律师、被害人的意见，进行平等沟通和量刑协商。要加强同类既决案例研究，综合认罪认罚和其他法定量刑情节，提出合法适当的量刑建议。要规范量刑建议的提出方式，视情况提出确定刑量刑建议或幅度刑量刑建议。要加强量刑建议说理工作，充分阐释提出量刑建议的理由和依据，规范量刑建议文书制作。对于法院调整、改变量刑建议的案件要逐案分析研判，为依法提出量刑建议积累经验、提供指引。

（四）持续发挥适用认罪认罚从宽制度值班律师作用。要充分发挥值班律师在认罪认罚从宽制度适用中的职能作用，依法维护犯罪嫌疑人、被告人合法权益。市法院、市检察院及看守所要为值班律师履职提供必要的办公场所和设施，为会见犯罪嫌疑人或被告人、查阅案卷材料提供便利，认真听取并合理采纳值班律师意见。市司法局要加强对值班律师的业务指导和培训，不定期征询、回访当事人，了解值班律师履职情况并纳入律师年度考核；要加强对值班律师的日常监督管理，统筹调配,保障值班律师的履职经费，推动值班律师制度落到实处。

（五）持续完善适用认罪认罚从宽制度的协作配合机制。市检察院要及时主动向市委、市人大报告适用认罪认罚从宽制度中遇到的重大问题及工作情况，进一步加强与监察机关和政法各部门的沟通协调，加强调查、侦查、审查起诉、审判、辩护等环节的衔接配合，共同研究解决认罪认罚从宽制度实施中遇到的新情况新问题，推动完善工作机制，形成更强工作合力，深入实施认罪认罚从宽制度，为建设更高水平的法治盘锦作出新贡献。