关于《盘锦市烟花爆竹燃放管理条例（草案）》的起草说明

2021年6月23日在市八届人大常委会第三十次会议上

市公安局副局长  梁 军

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

按照市人大常委会2021年地方立法计划要求，《盘锦市烟花爆竹燃放管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）已经盘锦市人民政府八届44次常务会议通过，我受市政府的委托，现对《条例（草案）》作如下说明，请予审议。

一、立法目的与必要性

为加强我市烟花爆竹燃放管理，保障人民群众生命财产安全，改善环境质量，杜绝违规燃放行为，进一步巩固我市国家文明城市建设成果，市人大通过立法计划，决定在政府规章《盘锦市烟花爆竹燃放管理暂行规定》（以下简称“57号令”）的基础上，制定烟花爆竹燃放管理方面的地方性法规。

《条例（草案）》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面落实党的十九届五中全会精神，深入贯彻市委、市政府的相关工作要求，重视放管服相结合，实现保护环境、尊重民意与加强安全管理的平衡。

（一）燃放烟花爆竹立法是贯彻绿色发展理念的需要。习近平总书记指出，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。燃放烟花爆竹立法通过规范燃放时间、地点、行为、主体责任及法律责任等，为盘锦地区的绿色发展奠定法律基础。

（二）燃放烟花爆竹立法是改善民生需要。习近平总书记提出，良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。近两年来，各地区各部门认真贯彻“57号令”，我市烟花爆竹管理取得了明显进步。但是，随着社会生态文明意识不断提高，人们对因燃放烟花爆竹导致空气污染、引起火灾和伤害事故等反映强烈，要求从严控制燃放的呼声越来越高。因此，急需将政府规章上升到地方性法规，以便从严管理，还人民群众一个祥和安宁的人居环境。

（三）燃放烟花爆竹立法是保障决策部署有效执行的需要。2019年1月28日施行的“57号令”，借鉴先进经验和我市的实际情况，自施行以来，对全市烟花爆竹燃放管理工作提供了有效的法律依据，取得了良好的法律效果和社会效果。但在执行过程中，也出现了法律位阶不高、管理手段弱、查处难度大、部分具体制度经过实践检验需要加强与完善等问题，需要通过制订地方性法规的方式予以改进与完善。

二、《条例（草案）》的法律依据

《条例（草案）》主要依据《中华人民共和国大气污染防治法》《烟花爆竹安全管理条例》《中华人民共和国治安管理处罚法》《盘锦市城乡容貌和环境卫生管理条例》《盘锦市文明行为促进条例》等法律法规，参阅了党中央、国务院相关文件，参考借鉴了沈阳、大连、辽阳、本溪、鞍山、景德镇等城市的经验做法，结合我市实际而制定。

三、《条例（草案）》的起草过程

盘锦市公安局作为《条例（草案）》的起草单位，市局党委高度重视起草工作，第一时间成立由市局主要领导任组长的起草工作组，抽调治安支队、法制支队的业务骨干参与起草工作，并积极争取市人大、市司法局的提前介入指导，经过调研、征求意见、起草、座谈、论证、修改等诸多环节，形成了《条例（草案）》。

（一）深入调研。一是网上调研。市公安局治安支队、法制支队在烟花爆竹燃放管理过程中积累了非常丰富的资料，在拟订“57号令”的过程中也收集了大量资料。起草工作组首先对这些材料进行分类整理，并利用网络、工作便利等条件，对于上位法、省内外的相关立法进行了系统的分析。二是业务交流。今年4月初以来，围绕《条例》的立法背景、起草方式、工作流程等问题，市公安局治安支队、法制支队三次召开专题研讨会，并对我市烟花爆竹燃放管理突出问题，进行分类汇总，就各地《条例》的立法过程、执行情况进行分析研判。

（二）广求意见。在《条例（草案）》起草过程中，采取开放积极、兼容并蓄的态度，注重开门立法、民主立法、拓宽公民有序参与的途径。一是通过互联网征求社会公众意见。在微信公众号媒介发布《盘锦市烟花爆竹燃放管理条例（草案）》（征求意见稿）。二是召开职能部门的座谈会。专门邀请应急管理、生态环境、城市管理行政执法、财政、林湿、律师协会等部门，对《条例（草案）》的内容，特别是涉及相关职能部门的内容，征求意见。三是召开人大代表、政协委员、律师、企事业单位、人民群众等社会各界参加的听证会，重点围绕新增设的责任条款和处罚条款征求其意见和建议。四是书面征求交通、市场监督、教育、民政、住房和城乡建设、融媒体发展中心等相关单位的意见。各部门各单位及各位领导、同志从各自实际出发，经过多次讨论研究，形成了书面意见并反馈给起草团队。五是邀请辽宁大学法学院、市人大、市司法局、市生态环境局、律师协会等有关负责同志和专家召开立法论证会，对《条例（草案）》条款进行逐条论证。起草工作组共计收到各方的意见和建议累计80余条，经过梳理、归纳和研究，对部分建议予以采纳。

（三）高效、高质量起草。起草工作组自今年4月着手起草，至5月初，在充分吸纳各方意见建议的基础上，经反复推敲论证，逐款逐项推敲，逐字逐句打磨，多次集体研讨，多次大小修改，形成《条例（草案）》提交市政府常务会进行审议。5月14日，市政府第44次常务会议对《条例（草案）》进行了审议并通过，会后起草工作组迅速组织人员根据市政府常务会的审议情况，对《条例（草案）》进行了再次修改完善，形成了《条例（草案）》现稿。

四、主要内容和解决的问题

《条例（草案）》共有十九条，主要涉及基本原则、明确主体职责、规定限放时间与区域、规范燃放行为和法律责任等内容。在制度与条文方面，《条例（草案）》结合我市实际情况，对“57号令”行之有效的制度继续予以保留，对没有规定或者需要细化、深化的，借鉴兄弟城市的规定加以规定。

（一）关于限放与禁放的选择的问题

在《条例（草案）》起草过程中，一些人民群众提出全域全年禁放的建议，生态部门也提出了同样的建议。起草部门认为，这是一个根本性的问题，涉及到传统文化习惯、营商环境、生态环境等多方面因素，综合起来，采取限放的模式更为妥当。一是“57号令”自2019年施行以来，限放的规定得到了广大市民的理解与支持，实践证明限放的规定是合理、有效的。二是春节时段燃放烟花爆竹是中华民族的传统文化习惯，有其历史合理性，并且北京等城市也采取的是限放而非全面禁放的模式。三是直接禁放将直接导致我市的烟花爆竹批发零售企业全部停业，前期巨额投入全部归零，严重影响营商环境。

（二）关于限放的时间和主体的问题

考虑到春节、元宵节燃放烟花爆竹是我国传统习俗，《条例（草案）》第六条规定“本市全域范围内实行烟花爆竹限时燃放制度，下列时间可以燃放烟花爆竹：（一）农历除夕至正月初一；（二）农历腊月二十三、正月初二至正月十五，每日的七时至二十四时。其余时间，除按本条例批准举办的焰火晚会以及其他大型焰火燃放活动外，任何单位和个人都不得在任何地点燃放烟花爆竹。”

（三）关于禁止燃放区域、场所的问题

《条例（草案）》结合我市的实际情况，对禁止燃放的区域、场所进行了细化，在“57号令”规定的禁止燃放区域、场所的基础上，维持并增加了部分区域、场所。同时，为了更好的保持法律适用弹性，《条例（草案）》第八条第十三项明确了“市、县（区）人民政府”可规定其他禁止燃放烟花爆竹的地点。

（四）关于专项资金的问题  

有鼓励、有管理是烟花爆竹管理的两个方面，《条例（草案）》第十三条规定“鼓励举报、劝阻、制止违法燃放烟花爆竹的行为，财政部门应当在公共财政支出中统筹安排资金予以保障。”这一规定能够有效保障、激励广大人民群众与违法燃放烟花爆竹的行为作斗争。

（五）关于法律责任

《条例（草案）》依据即将于2021年7月15日开始施行的新修订的《中华人民共和国行政处罚法》，严格按照地方性法规设定行政处罚的权限，通过深入调研和召开座谈会、听证会、论证会以及书面征求意见等其他听取意见的形式，对以下三种违法行为给予行政处罚：一是对违规燃放烟花爆竹的行为，依据国务院《烟花爆竹安全管理条例》第四十二条的规定，结合我市实际情况，依法未突破罚款上限，适当提高罚款下限；二是对无证经营的行为，依据国务院《烟花爆竹安全管理条例》第三十六条第一款的规定，对违法设立烟花爆竹临时零售点的法律责任予以特殊强调；三是对酒店、宾馆未履行告知、劝阻、报告义务，以及物业服务企业未按照相关规定划定燃放区域的，设定一定数额的罚款，一方面有利于调动社会主体自我约束、自我管理的积极性，另一方面也有利于依靠群防群治，提高我市的社会治理能力和效能。     

以上说明连同《条例（草案）》，请予审议。