关于《盘锦市城镇绿化管理条例（草案）》修改情况和主要问题的报告

2020年9月21日在市八届人大常委会第二十四次会议上

盘锦市人大法制委员会主任委员  刘念东

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

2020年7月22日，市八届人大常委会第二十三次会议对市政府提请的《盘锦市城镇绿化管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）进行了第一次审议。常委会组成人员提出了不少好的意见和建议。

会后，法制（工）委开展了对《条例（草案）》征求意见和相关调研、修改工作。一是将《条例（草案）》送常委会立法专家征求意见。二是在市人大网站上发布公告，登载《条例（草案）》全文，向社会征求意见。三是将《条例（草案）》送市人大代表、政协委员征求意见。四是组织召开了5场座谈会，听取县（区）人大常委会、基层立法联系点、绿化企业和市民代表的意见和建议。五是征求了市人大各专门委员会、常委会工作机构的意见和建议。共征集到意见和建议125条次。法制（工）委对审议意见和征集到的意见、建议进行了归纳、梳理。

8月17日至21日，法制（工）委会同市司法局、市住建局，根据常委会组成人员的审议意见和其他有关方面提出的意见，对《条例（草案）》进行了统一修改。8月23日，法制（工）委内部召开了通稿会，基本形成定稿。9月8日，法制委员会召开全体委员会议，对《条例（草案）》进行了统一审议，形成了《盘锦市城镇绿化管理条例(草案修改稿)》（以下简称《条例（草案修改稿）》）。市人大常委会城建环资委、市住建局有关同志列席了会议。随后，法制（工）委会同市住建局对《条例（草案修改稿）》作了再次修改。9月10日，市八届人大常委会第64次主任会议听取了法制（工）委关于《条例（草案）》修改情况和主要问题的汇报，决定将《条例（草案修改稿）》提请本次会议审议。现将《条例（草案）》的修改情况报告如下：

一、关于城镇绿化工作的职责分工。有立法专家提出，城镇绿化中相关部门的概括过于笼统，不利于工作开展，建议采用列举和概括相结合的表述方式。经研究，法制委员会同意这一意见，而且在到县（区）人大常委会调研中发现，部分县（区）存在绿化职责不在住房和城乡建设行政主管部门的特殊情况。为此，法制委员会将《条例（草案）》第三条进行修改，内容为“市住房和城乡建设行政主管部门负责全市城镇规划区内的城镇绿化工作。县（区）人民政府确定的城镇绿化行政主管部门负责本辖区城镇规划区内的城镇绿化工作。镇人民政府负责本辖区城镇规划区内的城镇绿化工作。街道办事处依照职责做好辖区内的绿化工作。城镇规划区内，林业、交通、水利等相关部门依照有关法律法规规定做好绿化工作。”（《条例（草案修改稿）》第三条）　　

二、关于概念层级问题。有立法专家提出，《条例（草案）》第二条中“自然生态效应和景观效果”位置应该互换，应该先有“景观效果”后，才能形成“自然生态效应”。经研究，法制委员会同意这一意见，将《条例（草案）》第四条进行修改，内容为“ 城镇绿化应当坚持因地制宜、生态优先、科学建绿、政府主导、特色引领的原则，充分利用本地自然和人文条件，合理配置植物类型，提高景观效果和自然生态效应。”（《条例（草案修改稿）》第四条）

三、关于城镇绿化事业中政府职责问题。有常委会组成人员提出，加强城镇绿化工作是建设生态文明的重要内容，建议明确政府在城镇绿化方面的职责，保障绿化事业发展。同时，有立法专家提出《条例（草案）》第五条中“适龄公民”概念不够清晰、易产生歧义，建议修改完善。经研究，法制委员会同意上述意见，将《条例（草案）》第五条进行整合和修改，内容为“市、县（区） 人民政府应当将城镇绿化建设纳入国民经济和社会发展计划，将城镇绿化建设和养护管理经费列入本级财政预算，加强城镇绿化的科学技术推广和宣传教育，组织开展全民义务植树和其他绿化活动。”（《条例（草案修改稿）》第五条）

四、关于建设单位移交绿化工程建设档案的时间问题。有立法专家提出，《条例（草案）》第十二条中关于建设单位移交绿化工程建设档案的时间应该有具体规定，易于建设单位做好档案移交的前期准备。经研究，法制委员会同意这一意见，但《城市档案建设管理规定》第六条和第七条针对不同情况对移交工程档案分别作出了不同的时间规定：新建工程，建设单位应当在工程竣工验收后六个月内，向城建档案馆移交档案；对改建、扩建和重要部位维修的工程，凡结构和平面布置等改变的，应当重新编制工程建设档案，并在工程竣工后三个月内向城建档案馆报送。鉴于此，法制委员会对第十二条进行了技术性改动，增加了“自绿化工程竣工验收合格之日起，按照《城市建设档案管理规定》的档案移交时间将绿化工程建设档案移交城建档案管理机构。”内容。这样，既对移交档案时间有所限定又有所区分。（《条例（草案修改稿）》第十二条）

五、关于法律责任问题。有立法专家提出《条例（草案）》是一部实施性地方性法规而非创制性地方性法规，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第二款“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”和《中华人民共和国立法法》第七十二条第二款“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”的规定，《条例（草案）》的部分法律责任没有上位法依据，建议删除。经法制委员会了解，起草部门为了坚持立法的不重复原则，上位法有相关罚则的部分在《条例（草案）》中没有涉及，但是为了使立法能够真正做到切实管用、接地气，在充分学习立法经验先进城市的基础上，借鉴了部分罚则。同时，法制委员会还了解到，6月28日，十三届全国人大常委会第二十次会议初次审议《中华人民共和国行政处罚法》修订草案。修订草案对行政处罚的定义和种类，地方性法规设定行政处罚的权限，行政处罚实施主体，行政处罚的适用、程序、执行和执法监督等内容进行了修改完善。尤其值得关注的是，为充分发挥地方性法规在地方治理中的作用，修订草案增加了“地方性法规为实施法律、行政法规，对法律、行政法规未规定的违法行为可以补充设定行政处罚。地方性法规拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关作出说明。”等规定。综合上述因素，法制委员会认为，鉴于《中华人民共和国行政处罚法》正在修订中，对《条例（草案）》法律责任部分暂时不予修改，待《条例（草案）》三审时再进行适当修改。（《条例（草案修改稿）》第十八条至第二十一条）

此外，法制委员会还对《条例（草案）》部分条款的文字表述作了一些技术性改动，对修改后的条文顺序作了相应调整。

《条例（草案修改稿）》已按上述意见作了修改。

以上报告，连同《条例（草案修改稿）》，请一并审议。

附件一：盘锦市城镇绿化管理条例（草案修改稿）.docx

附件二：《盘锦市城镇绿化管理条例（草案）》（一审二审对照稿）.docx

附件三：《盘锦市城镇绿化管理条例（草案修改稿）》法律依据对照表.doc