关于《盘锦市生活垃圾分类管理条例（草案）》修改情况和主要问题的报告
- 发布日期2020-09-22
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2020年9月21日在市八届人大常委会第二十四次会议上
盘锦市人大法制委员会主任委员 刘念东
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
2020年7月22日，市八届人大常委会第二十三次会议对市政府提请的《盘锦市生活垃圾分类管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）进行了第一次审议。常委会组成人员提出了不少好的意见和建议。
会后，法制（工）委开展了对《条例（草案）》征求意见和相关调研、修改工作。一是将《条例（草案）》送常委会立法专家征求意见。二是在市人大网站上发布公告，登载《条例（草案）》全文，向社会征求意见。三是将《条例（草案）》送市人大代表、政协委员征求意见。四是组织召开了5场座谈会，听取县（区）人大常委会、基层立法联系点、生活垃圾处置企业和市民代表的意见和建议。五是征求了市人大各专门委员会、常委会工作机构的意见和建议。共征集到意见和建议157条次。法制（工）委对审议意见和征集到的意见、建议进行了归纳、梳理。
8月17日至21日，法制（工）委会同市司法局、市住建局，根据常委会组成人员的审议意见和其他有关方面提出的意见，对《条例（草案）》进行了统一修改。8月23日，法制（工）委内部召开了通稿会，基本形成定稿。9月8日，法制委员会召开全体委员会议，对《条例（草案）》进行了统一审议，形成了《盘锦市生活垃圾分类管理条例(草案修改稿)》（以下简称《条例（草案修改稿）》）。市人大常委会城建环资委、市司法局、市住建局有关同志列席了会议。随后，法制（工）委会同市司法局、市住建局对《条例（草案修改稿）》作了再次修改。9月10日，市八届人大常委会第64次主任会议听取了法制（工）委关于《条例（草案）》修改情况和主要问题的汇报，决定将《条例（草案修改稿）》提请本次会议审议。现将《条例（草案）》的修改情况报告如下：
一、关于“餐厨垃圾”与“厨余垃圾”概念问题。有常委会组成人员和立法专家提出，《条例（草案）》中“餐厨垃圾”和“厨余垃圾”概念不清晰、易混淆，而且二者关系也比较模糊，建议审慎定义两者概念及关系。经研究，法制委员会同意这一意见，且《固体废物污染防治法》第五十七条“县级以上地方人民政府环境卫生主管部门负责组织开展厨余垃圾资源化、无害化处理工作。产生、收集厨余垃圾的单位和其他生产经营者，应当将厨余垃圾交由具备相应资质条件的单位进行无害化处理。禁止畜禽养殖场、养殖小区利用未经无害化处理的厨余垃圾饲喂畜禽。”中“厨余垃圾”的概念自然包括《条例（草案）》中“餐厨垃圾”的概念，二者是包含和被包含的关系。同时，考虑到餐厨垃圾、大件垃圾、建筑垃圾、绿化垃圾可以分别吸纳在易腐垃圾、可回收垃圾及其他垃圾范围内，不再需要另行建立分类收集、分类运输、分类处置体系。因此，为了保持与《固体废物污染防治法》在法律名词概念上的统一，法制委员会将《条例（草案）》第三条第五款、第十一条进行修改，内容分别为“易腐垃圾，是指在自然状态下容易腐烂的有机质垃圾。包括厨余垃圾（含餐厨垃圾）、废弃食材、废弃食物等以及家庭产生的茶渣、树枝、花草、落叶等。”“生活垃圾分类投放人应当遵守下列分类投放规定：（一）可回收物投放至可回收物收集容器，或者交予可回收物回收经营者。其中大件垃圾应当投放至暂存场所（点），不得投放至可回收物收集容器；（二）有害垃圾投放至有害垃圾收集容器；（三）易腐垃圾投放至易腐垃圾收集容器。其中餐厨垃圾应当投放至餐厨垃圾收集容器，绿化垃圾应当投放至暂存场所（点）。餐厨垃圾、绿化垃圾不得投放至易腐垃圾收集容器；（四）其他垃圾投放至其他垃圾收集容器。其中装修产生的建筑垃圾应当先装袋或者捆绑后再投放至暂存场所（点），不得投放至其他垃圾收集容器。”同时删除了第三条第七款、第十四条、第十七条第一款。（《条例（草案修改稿）》第三条、第十一条）
二、关于垃圾分类的部门职责问题。有常委会组成人员和立法专家提出，《条例（草案）》第七条中关于城市管理行政执法部门以及其他部门的职责表述不清晰、不具体，易产生部门之间互相推诿问题，建议把参与垃圾分类管理的主要部门详细罗列。经研究，法制委员会同意这一意见，将《条例（草案）》第七条进行修改，内容为“城市管理行政执法部门负责实施本条例规定的行政处罚以及与行政处罚相关的行政强制措施。生态环境主管部门负责对有害垃圾的利用、处置实施监督管理。发展和改革、财政、自然资源、农业农村、教育、商务、市场监督等其他部门按照各自职责做好生活垃圾分类管理相关工作。”（《条例（草案修改稿）》第七条）
三、关于街道办事处（镇人民政府）在垃圾分类中的职责问题。起草部门提出，《条例（草案）》第二十五条中街道办事处（镇人民政府）职责应该增加协调解决因生活垃圾投放点位发生争议的相关内容，避免出现有争议而无人管理问题。经研究，法制委员会同意这一意见，将《条例（草案）》第二十五条增加一款作为第四款，内容为“协调解决因确定住宅区生活垃圾分类投放点发生的争议。”（《条例（草案修改稿）》第二十四条第四款）
四、关于物业服务合同约定生活垃圾分类问题。有立法专家提出，《条例（草案）》第三十二条中“物业服务合同”中没有包含“前期物业合同”，可能导致垃圾分类工作在前期物业服务期间出现真空阶段，不利于工作的开展，建议加以完善。经研究，法制委员会同意这一意见，将《条例（草案）》第三十二条进行修改，内容为“物业服务合同（含前期物业服务合同）应当对生活垃圾分类相关内容进行约定。”（《条例（草案修改稿）》第三十一条）
五、关于法律责任问题。有立法专家提出《条例（草案）》是一部实施性地方性法规而非创制性地方性法规，且2020年4月29日，十三届全国人大常委会第十七次会议审议通过的《固体废物污染防治法》第四章就生活垃圾进行规定并设置了法律责任，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第二款“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”和《中华人民共和国立法法》第七十二条第二款“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”的规定，《条例（草案）》的部分法律责任没有上位法依据，建议删除。经法制委员会了解，起草部门为了坚持立法的不重复原则，上位法有相关罚则的部分在《条例（草案）》中没有涉及，但是为了使立法能够真正做到切实管用、接地气，在充分学习宁波、厦门等立法经验先进城市的基础上，借鉴了部分罚则。同时，法制委员会还了解到，6月28日，十三届全国人大常委会第二十次会议初次审议了《中华人民共和国行政处罚法》修订草案。修订草案对行政处罚的定义和种类，地方性法规设定行政处罚的权限，行政处罚实施主体，行政处罚的适用、程序、执行和执法监督等内容进行了修改完善。尤其值得关注的是，为充分发挥地方性法规在地方治理中的作用，修订草案增加了“地方性法规为实施法律、行政法规，对法律、行政法规未规定的违法行为可以补充设定行政处罚。地方性法规拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关作出说明。”等规定。综合上述因素，法制委员会认为，鉴于《中华人民共和国行政处罚法》正在修订中，对《条例（草案）》法律责任部分暂时不予修改，待《条例（草案）》三审时再进行适当修改。（《条例（草案修改稿）》第三十二条至三十九条）
此外，法制委员会还对《条例（草案）》部分条款的文字表述作了一些技术性改动，对修改后的条文顺序作了相应调整。
《条例（草案修改稿）》已按上述意见作了修改。
以上报告，连同《条例（草案修改稿）》，请一并审议。
附件一：《盘锦市生活垃圾分类管理条例（草案修改稿）》.docx
