关于《盘锦市殡葬管理条例（草案）》的审议意见

2020年7月22日在市八届人大常委会第二十三次会议上

市人大社会建设委员会

市人大常委会：

按照立法工作程序要求，7月3日，市人大社会建设委员会召开全体组成人员会议，对《盘锦市殡葬管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）进行了认真审议。现将初审意见报告如下：

一、对《条例（草案）》的总体评价

殡葬工作是重要的民生工作，涉及千家万户，是政府履行社会治理职责，保障和改善民生的重要内容。近年来，我市积极推进殡葬改革，殡葬管理工作取得了显著成效，得到了国家、省有关部门的高度肯定。随着我市经济社会发展和殡葬改革的深入推进，殡葬管理体制机制不完善、法律依据不充分、部门职责不清晰等问题日益显现。为规范我市殡葬管理工作，将我市殡葬改革中合法可行的经验和做法用法律形式固化下来，使我市殡葬管理工作职责清晰完善，更加有法可依，制定一部符合市情、合法管用的殡葬管理条例，是十分必要的。

自今年3月份将《条例（草案）》确定为本年度立法制

定项目以来，市政府及有关部门按照“开门立法、民主立法”的原则，多次组织调研学习，积极深入到基层和群众中，广泛收集问题，并聘请全国殡葬管理和法律方面的专家指导《条例（草案）》起草和修改。所形成的《条例（草案）》依据国务院《殡葬管理条例》（2012年修订）等上位法和中央、省、市关于殡葬管理的有关要求，结合盘锦实际，突出问题导向，注重循因施策，就上位法未作规定或规定比较原则的问题进行了有益的探索和创新，为初步解决我市殡葬管理中遇到的一些难题提供了具体的法律依据。

社会建设委员会审议认为，市政府提请审议的《条例（草案）》立法思路符合新形势的要求，立法内容比较切合实际，有较好的针对性和可执行性，基本遵循了与上位法不抵触不重复、突出问题导向、具有地方特色三个原则。《条例（草案）》的颁布实施，将进一步促进规范群众丧葬方式，减少和制止封建迷信行为，为节约土地资源，改善生态环境，推动我市精神文明和生态文明建设，决胜高质量全面小康社会提供有力的法律支撑。社会建设委员会原则同意将《条例（草案）》提请常委会审议。

二、对《条例（草案）》的修改意见

根据专委会的审议情况，在充分肯定《条例（草案）》

的同时，也提出了一些修改意见以及需要进一步研究解决的重点问题：

（一）进一步加强文化引导

殡葬管理工作涉及到民风民俗、社会秩序、利益联系和历史文化等多种因素，具有广泛、深刻的社会牵动效应。传统殡葬习俗在我国根深蒂固，改变非一日之功。如何就其中正常合理的需求安排新“出路”是个复杂问题。一方面，要充分认识到传统殡葬礼俗中所包涵的重生隆死观念、慎终追远意识、祭往励今家风，承载了丰富的心灵慰藉、精神寄托和继往开来的精神文化需求，需要在殡葬管理工作中予以科学回应。另一方面，要加强殡葬管理工作的宣传教育，让广大干部群众真正从思想观念上摒弃殡葬陋习，切实的变“应当做”为“愿意做”，必须进行艰巨的思想工作。我市殡葬管理工作多年来的工作实践亦证明，宣传教育工作做得好坏，是殡葬改革能否顺利开展的重要环节。因此，必须把宣传教育工作放在首位。

据此，建议《条例（草案）》第四条“体制机制”一条的第四款后增加一款作为第五款，“有关部门和单位，报刊、广播电视、网络等媒体应当采取多种形式，积极宣传殡葬改革，倡导以人为本、生态文明、移风易俗的殡葬新理念、新风尚”。原第五款顺延至第六款。

（二）进一步明确殡仪服务机构是否可以承担基本殡葬服务事项

按照全国人大常委会法工委印发的《立法技术规范（试行）（二）》“法律常用词语规范”的规定：“非法”，主要强调缺乏法律依据的行为。即某一项社会事务，有合法的有法律依据的情况，也有非法的无法律依据的情况。

《条例（草案）》第十六条规定，“殡仪服务机构不得非法从事遗体接运、暂存、火化和骨灰寄存等基本殡葬服务”。但在此前与此后，均没有表述哪些属于殡仪服务机构合法从事基本殡葬服务的情况。对于殡仪服务机构从事基本殡葬服务的情况，是否合法、哪些情况下合法，没有明确予以限定。建议在进一步调查研究和论证的基础上，做出明确表述，以提高法规调整范围的精准性。

第十八条，“遗体应当由殡仪馆接运、暂存，其他单位和个人不得非法从事遗体接运、暂存服务”亦需修改，理由同上。

（三）进一步明确部门的规范表述

全国人大常委会印发的《立法技术规范（试行）（二）》“法律条文表述规范”中有对于部门表述的规范要求，且我市地方性法规应当做到所有法规语言表述统一、单部法规内部语言表述明确一致。而《条例（草案）》第二十条，第一款中的“国务院卫生行政部门”与第四款中的“卫生健康部门”表述不统一，建议修改第一款，将两款中的部门名称统一为“卫生健康部门”。

（四）进一步明确延期火化费用的承担者

在涉及到检验、鉴定等程序的交通肇事、医疗事故、刑事案件等情况中，提出延期火化的一方多数情况下是丧事承办人，但也有可能是交通肇事者、医疗机构及其医务人员、犯罪嫌疑人（被告人）。因此，因检验、鉴定等原因确需延期火化的，费用一律由丧事承办人承担无法律依据，也不符合现实情况。

据此，建议将第二十条“因检验、鉴定等原因确需延期火化的，丧事承办人应当到殡仪馆办理延期火化手续，其费用由丧事承办人承担”，修改为“因检验、鉴定等原因确需延期火化的，申请人应当到殡仪馆办理延期火化手续，其费用由申请人承担”。

（五）进一步明确领取骨灰的合法手续和流程

按照《中华人民共和国行政许可法》第十三条第一项：公民、法人或者其他组织能够自主决定的，可以不设定行政许可。党的十八届三中全会提出“简政放权，深化行政审批制度改革，减少政府对微观经济事务的管理”的要求。党的十九届四中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的要求。因此，对于我市殡葬管理相关工作，建议市人民政府及其有关部门通过加强行政管理中的疏导措施来加强对于“散埋乱葬”问题的有效治理和引导，尽量宣传在先、引导在先、优惠政策在先。

据此，第二十二条，“领取骨灰时，需持公墓安葬协议书和购墓发票或者县级以上人民政府民政部门开具的海葬等相关证明”，对于公民领取骨灰制定前置程序，相当于设定行政限制条件，有变相设定行政许可的嫌疑，且容易激化矛盾，建议删除。

（六）进一步整合法律责任条款

市级地方性法规作为国家法律、行政法规和省级立法的有效细化和补充，“精细化、精准化”是其必然要求；同时，地方性法规中的法律责任条款也是其显著区别于行政政策、规章和规范性文件的优势所在。据此，建议进一步研究论证罚款数额是否符合罚过相当的原则，例如，对于违法租售墓位格位处每一墓位格位三万元罚款是否能够涵盖所有情况，既不会出现对某一违法行为罚款数额偏高，又足以对所有违法行为形成足够威慑。另一方面，我市法规要在始终坚持“不抵触、有特色、可操作”的原则基础上，进一步探索法规的可执行和易操作性，建议将法律责任条款整合入每一条，在需要进行行政处罚的条款后直接规定罚则，不再就“法律责任”部分单设一章。

以上意见，供常委会组成人员审议时参考。