关于《盘锦市房屋建筑和市政基础设施工程质量管理条例（草案）》的起草说明

2020年7月22日在市八届人大常委会第二十三次会议上

市住建局局长  史 伟

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

按照市人大常委会2020年地方立法计划要求，《盘锦市房屋建筑和市政基础设施工程质量管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）已经盘锦市人民政府八届35次常务会议通过，我受市政府的委托，现对《条例（草案）》作如下说明，请审议。

一、立法目的及必要性

房屋建筑和市政基础设施工程（以下简称工程）的质量关系到广大人民群众的生命和财产安全，是建筑活动及其监督管理的核心内容。为了规范参建单位各方质量行为、保障工程质量，国家和辽宁省先后制定了《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》《辽宁省建设工程质量条例》等一系列法规和文件，形成了系统的法律制度。

近年来，我市的工程质量总体水平逐年稳步提升，但随着城市建设的快速发展，工程建设领域制约行业发展、阻碍工程质量水平提升的问题也日渐凸显，如：工程各方主体质量责任和保修责任不明确、落实不到位，质量责任纠纷投诉居高不下；工程竣工验收难，效率低下，严重影响住户的正常使用需求等。同时，由于《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》以及《辽宁省建设工程质量条例》的相继修改，我们应该与时俱进，结合存在的问题，有针对性地对相关法律制度进行调整、细化和创新。因此，制定一部符合我市工程质量管理要求的地方性法规就显得尤其重要。

二、法律依据及参考依据

《条例（草案）》主要依据《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》《建筑工程施工许可管理办法》《辽宁省建设工程质量条例》等法律、法规、规章、规范性文件和辽宁省、盘锦市关于工程建设项目联合验收的相关规定，并参考北京、天津、上海、无锡等市工程质量管理的有关规定，结合我市工作实际制定。

三、起草过程

按照《盘锦市人大常委会2020年立法计划》要求，市住建局成立了《条例（草案）》起草工作领导小组，以“项目化、日历化”的工作方式开展起草工作。同时还邀请了市人大法制（法工）委、市人大城建环资委、市司法局等负责同志，工程建设领域和法律界专家作为顾问，全程参与和指导起草组工作，确保起草工作依法依规、高效有序开展。《条例（草案）》起草修订过程中，共收到意见和建议58条，其中全部采纳46条，部分采纳4条，综合各方意见和建议，分别于4月20日、5月20日、6月10日、6月20日形成四稿，先后对64处进行了调整和修改，第四稿已于7月1日经盘锦市人民政府八届35次常务会议讨论通过。

四、结构及内容

《条例（草案）》共计六章三十六条，分为总则、工程有关单位和人员质量责任、工程竣工验收、工程质量保修、法律责任、附则。

第一章总则，共五条，明确了立法目的、适用范围、部门职责等。

第二章工程有关单位和人员质量责任，共九条，分别对建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位、质量检测单位、建筑材料生产供应单位、预拌混凝土生产单位以及建设、勘察、设计、施工、监理单位负责人的质量责任作出具体规定。

第三章工程竣工验收，共三条，分别对工程竣工验收、工程质量验收以及工程联合验收作出具体规定。

第四章工程质量保修，共六条，分别对工程质量保证金、工程质量潜在缺陷保险、工程质量保修期限、建设和施工单位质量保修义务以及所有权人的使用责任作出规定。

第五章法律责任，共十条，是对工程质量责任单位违反本《条例（草案）》相关条款所应追究法律责任的规定。

第六章附则，共三条，是对本《条例（草案）》用语含义、例外条款、施行日期的规定。

五、需要说明的情况

《条例（草案）》从工作实际出发，以问题为导向，强化、细化了现有工程质量管理的法律法规，使之更具时效性和操作性，同时在上位法的框架内探索可行的制度创新。《条例（草案）》主要从以下四个方面作出了重点规定：

（一）明确并强化工程建设各方主体及人员的质量责任

一是强化了建设单位对工程质量的首要责任。建设单位是工程项目建设的发起者和组织者，在工程质量管理工作中处于主导地位。作为工程质量的首要责任方，应当明确参与工程建设各单位和人员的质量责任，并督促勘察、设计、施工、监理、检测、预拌混凝土生产等工程有关单位和人员各司其职、各负其责。《条例（草案）》第六条除了对建设单位依法对工程质量承担首要责任作出具体规定外，还对工程竣工验收合格后，建设单位应当在建筑物明显部位设置永久性标牌，建立五方工程质量责任主体项目负责人质量终身责任信息档案等作出明确规定。二是细化了勘察、设计、施工、监理等单位的主体责任。针对一些勘察单位片面追求利益最大化，不严格遵守法律法规中的相关规定和强制性技术标准，致使勘探、试验结果弄虚作假、质量失控的问题，《条例（草案）》第七条至第十条分别对对勘察、设计、施工、监理单位的责任和行为作了明确和规范。三是对建筑材料生产供应单位、预拌混凝土生产单位和工程质量检测单位的质量责任作出具体规定。为加强对工程质量的全程管理控制，在《条例（草案）》第十一条至第十三条中，分别明确了建筑材料、建筑构配件和设备的生产及供应单位、预拌混凝土生产单位和工程质量检测单位的责任、行为要求进行了明确和规范。四是《条例（草案）》明确了建设、勘察、设计、施工、监理单位的项目负责人在工程建设过程中应当承担的质量责任。为充分发挥项目负责人对工程施工过程的全面管理作用，落实质量职责，确保工程质量安全。《条例（草案）》第十四条分别对工程参建五方责任主体项目负责人的质量责任作了具体明确。

（二）加强对工程竣工验收的管理控制

工程竣工验收难，既是工程质量管理的工作重点，也是工作难点。为此，《条例（草案）》一是在第十五条中明确了工程竣工验收包括质量验收和联合验收两个阶段，质量验收是工程联合验收乃至交付使用前的必要程序，工程经联合验收合格后，方可交付使用。为了能与联合验收互相呼应又易于区别，《条例（草案）》提出质量验收的创新提法，并将质量验收和联合验收的含义在附则中予以了解释。二是在第十六条中明确了工程质量验收的程序及工作内容。三是在第十七条中明确了建设单位应当在工程质量验收合格后，按照有关规定及时申请联合验收。供水、供电、燃气、热力、排水、环卫、通信等市政公用基础设施的验收，应当与工程联合验收同步完成，并按照有关规定及时到行政主管部门备案和移交有关档案资料。

(三) 明确工程保修责任和期限

工程质量保修制度是赋予使用人的一项救济措施，也是对处于相对弱势一方的所有权人的法律保护。为从根本上保护房屋所有权人、使用人的权益，《条例(草案)》一是以工程质量保修纠纷较多的住宅工程为切入点，要求建设单位从应付的工程款中预留工程质量保证金和鼓励建设单位投保工程质量潜在缺陷责任保险。充分考虑分析当前工程质量保险在国内外的实行推行情况并结合我市的具体情况，《条例（草案）》鼓励建设单位在工程开工前，投保工程质量潜在缺陷责任保险。投保工程质量潜在缺陷责任保险的具体工作按照市政府出台的相关规定执行。二是规定了建设单位应当在工程质量保修范围和保修期限内对所有权人履行质量保修义务。建设单位对所有权人的保修范围及保修期限不得低于施工单位向建设单位出具质量保修书约定保修范围和保修期的存续期，也不得低于相关法律法规的要求。建设单位对所有权人的工程质量保修期限自交付之日起计算。三是针对我市人民群众反映强烈的工程质量常见问题，在国家规定的工程质量保修范围基础上，又将外墙保温和地下室外围防水工程、新建和养护、维修的城市道路（包括人行道及树池）纳入法定保修范围。四是对于工程质量保修期限内发现的质量问题，保修期限应自所有权人和相关单位确认对维修部位验收合格之日起重新计算。五是对所有权人的安全使用责任进行了明确，同时结合现实管理的需求，对所有权人安全使用工程的具体要求进行了明确。

(四) 完善法律责任追究制度

《条例（草案）》中法律责任一章共十条，在不重复上位法的前提，设定了九条处罚规定，其中有八条属于创设,一条属于细化。一是为体现对工程有关单位质量责任追究，《条例（草案）》第二十五条至第三十条针对条例中细化的建设、勘察、施工、监理、预拌混凝土以及检测单位的质量责任设定了六条处罚规定，其中有五条属于创设,一条属于细化。对于国家上位法中施工单位施工中偷工减料，使用不合格建筑材料、建筑构配件和设备，或者有不按照施工图设计文件或者施工技术标准施工的违法行为，对其处以工程合同价款2%以上4%以下的罚款的条款规定，在实际执法过程中存在可操作性和可执行性较差的问题。本《条例（草案）》结合我省我市实际，参照《北京市建设工程质量条例》对工程合同价款进行了定义，在实际执法过程中按照违法行为直接涉及或者可能影响的分项工程、单位工程或者工程合同价款作为行政处罚的罚款基数，可提高行政处罚的针对性和可执行性。二是为确保联合验收及保修制度的落实，《条例（草案）》第三十一条至第三十三条针对建设单位未经联合验收擅自交付使用的，未履行保修义务的，以及建设单位和施工单位未按照技术标准、设计要求制定维修方案和实施或者未对维修质量进行检查和验收的，创设了三条处罚规定。

以上说明连同《条例（草案）》，请予审议。