关于《盘锦市人民代表大会常务委员会关于加强公益诉讼检察工作的决定（草案）》的说明

2020年5月26日在市八届人大常委会第二十一次会议上

市人大监察和司法委员会主任委员 郑炳余

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受主任会议委托，现就《关于加强公益诉讼检察工作的决定（草案）》（以下简称决定草案）起草情况说明如下：

一、起草背景

2014年，党的十八届四中全会明确提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年7月1日，全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展为期两年的公益诉讼试点工作。2017年6月27日，全国人大常委会通过修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》，正式确立了检察机关提起公益诉讼制度，并自2017年7月1日起施行。

全市检察机关积极作为，充分履行法律监督职责，办理了一批公益诉讼案件，以实践充分检验了检察机关提起公益诉讼的制度设计。但在推进过程中还存在诸多问题，如在行政公益诉讼方面，公益诉讼案件仅靠检察机关获取线索，来源单一、案件数量少；检察机关与监察机关、行政机关协调衔接不畅；执法部门配合不积极，调查取证难，以罚代刑等。在民事公益诉讼方面，相关行政机关、单位和个人公益保护意识不强，存在着鉴定难、评估难等。在诉讼过程中，法检存在一定的认识分歧，缺乏有效的沟通平台等等。这些问题的存在，制约了检察机关公益诉讼工作的开展。为盘锦经济社会发展提供优质高效的司法服务和保障，市人大常委会认真履行宪法法律赋予的职责，支持监督检察机关依法开展公益诉讼工作，适时行使重大事项决定权，依法作出决定，对于检察机关全面充分依法履行检察职能具有重大意义且十分必要。

二、起草过程

为促进公益诉讼工作在我市全面落实，按照市人大常委会工作部署要求，监察和司法委员会通过实地查看、座谈询问、听取汇报、督促开展案件评查等多种形式，开展了专题调研。监察和司法委员会在专题调研、充分考虑各方意见、认真分析论证的基础上，借鉴外地经验，会同有关方面起草完成了决定草案，广泛征求各方意见建议，对照有关法律以及我市实际，进行修改完善。5月18日，经市人大常委会第56次主任会议研究讨论通过，决定提请本次会议审定。

三、法律、政策依据

决定草案的主要法律、政策依据是：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》、（国办发〔2016〕54号）《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》，此外参考了最高人民检察院、辽宁省检察院以及其他省市人大常委会的有关文件。

四、主要内容

决定草案强调了检察公益诉讼工作的重要意义，要求全市各级行政机关、监察机关、审判机关、检察机关要增强政治责任感和历史使命感，切实把思想和行动统一到党中央的重大决策和省委、市委的部署要求上来，积极支持和开展公益诉讼工作。

决定草案明确了检察机关作为公共利益代表，肩负有提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的法律职责，要积极稳妥拓展范围，依法办理安全生产、互联网、妇女儿童权益保护、扶贫、涉众型侵害公民隐私、文化遗产保护等领域公益诉讼案件，加强公益诉讼机构和队伍建设，提高履职能力。

决定草案要求对国家利益、社会公共利益负有监督、管理以及对国有财产负有占有、处置职责的行政机关，应当制定支持检察机关公益诉讼的工作制度，并对检察机关公益诉讼的相关工作给予协助、配合。建立完善会商研判、信息通报、案件线索双向移送、办理及反馈制度。建立生态环境损害赔偿与生态公益诉讼衔接机制、监察机关与检察机关的工作协调机制，探索建立行政机关专业人员兼任检察官助理机制、公益损害赔偿金管理机制等。

决定草案明确了检察机关、公安机关、监察机关在公益诉讼工作中应当采取的工作措施，保障检察公益诉讼工作的开展，确保国家利益、社会公共利益和人民群众合法权益得到及时有效的司法保护。

决定草案明确了市人大常委会要加强对检察公益诉讼工作的监督检查，要求检察机关加强对公益诉讼工作的教育和宣传，为开展公益诉讼工作营造良好的舆论氛围和社会环境。

特此说明。

盘锦市人民代表大会常务委员会关于加强公益诉讼检察工作的决定（草案）

建立检察机关提起公益诉讼制度，是党中央推进全面依法治国的一项重大改革举措，是践行新发展理念、建设生态文明、落实以人民为中心发展思想的重要制度安排。检察机关开展公益诉讼工作对于建设法治政府，打造共建共治共享的社会治理格局，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。为加强和推动全市公益诉讼检察工作，充分发挥检察机关法律监督职能，促进依法行政、严格执法，维护国家利益和社会公共利益，依据《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《中华人民共和国人民检察院组织法》等有关法律规定，结合全市实际，作出如下决定：

一、全市两级检察机关开展公益诉讼工作，应当在党委领导下，自觉接受人大及其常委会监督，积极争取政府支持，牢固树立双赢多赢共赢的监督理念，实施精准有效监督。全市各级国家机关、企业事业单位、社会组织和个人应充分认识公益诉讼检察工作的重要性和必要性，把积极支持和配合检察机关推进公益诉讼工作，作为维护国家和社会公共利益的政治责任，作为推动高质量发展的内在要求，作为建设法治盘锦的重要支撑，切实增强接受法律监督的自觉性，推动形成维护公益诉讼工作的合力，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。

二、检察机关作为国家法律监督机关，应当牢牢把握“公益”这个核心，充分运用立案磋商、诉前检察建议、提起诉讼、支持起诉等方式，依法履行公益诉讼检察职责，全面深入开展公益诉讼工作。要服务顺应全市经济社会发展大局，紧紧围绕人民群众最关心最直接最现实的利益问题，按照“公益诉讼是督促之诉、协同之诉”的工作要求，找准公益诉讼的切入点和着力点，依法办理生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英雄烈士保护等领域公益诉讼案件；要积极稳妥拓展范围，依法办理安全生产、互联网、妇女儿童权益保护、扶贫、涉众型侵害公民隐私、文化遗产保护等领域公益诉讼案件。

三、检察机关依法行使公益诉讼调查权，可以采取查询、调阅、摘抄、复制有关行政执法卷宗材料；约见行政执法部门负责人；询问行政机关相关人员以及行政相对人、案件当事人、利害关系人、证人;收集书证、物证、视听资料、电子数据等；咨询专业人员、相关部门或者行业协会对专门性问题的意见；委托鉴定、评估、审计，组织检验、检测、监测；勘验、检查物证、现场及其他必要的合法调查核实方式。

四、对国家利益、社会公共利益负有监督、管理以及对国有财产负有占有、处置职责的行政机关，应当制定支持检察机关公益诉讼的工作制度，并对检察机关公益诉讼的相关工作给予协助、配合。

（一）检察机关办理公益诉讼案件过程中，商请相关行政机关协助开展鉴定、评估、审计、检验、检测、监测、勘验、检查等工作，相关行政机关应当予以配合。

（二）公益诉讼案件审理过程中，检察机关可以邀请相关行政机关专业人员出庭对专门问题进行说明，行政机关应当予以协助、配合。探索建立行政机关专业人员兼任检察官助理机制。

（三）检察机关根据公益诉讼工作需要，可以会同对国家利益、社会公共利益负有监督、管理以及对国有财产负有占有、处置职责的行政机关开展专项行动。行政机关可以商请检察机关开展联合调查和检查，形成工作合力，促进依法行政及公益保护。

（四）检察机关提起的民事公益诉讼，审判机关判决侵害社会公共利益的主体承担召回不合格产品、修复生态环境、赔偿损失等民事责任的，检察机关可以要求相关行政机关协助、监督民事责任的履行，行政机关应当予以配合。

五、行政机关、其他组织和公民应当配合检察机关依法开展工作，对不履行或者消极履行协助调查义务的，检察机关可以建议有关机关和单位依规依纪予以处理，有关机关和单位应当在两个月内反馈处理情况；被调查单位或者个人以暴力、威胁或者其他方法干扰、阻碍检察人员调查的，检察机关应当及时采取制止、控制、强行带离现场等处置措施；对以暴力、威胁、限制人身自由、抢夺破坏调查设备、聚众围攻等方式干扰、阻碍检察人员依法办理公益诉讼案件的违法行为，公安机关应当依法及时处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

六、检察机关应当规范公益诉讼诉前检察建议的办理流程，强化内容的释法说理性，明确行政机关违法行使职权或不作为的事实、法律依据，意见要精准、具体，具有针对性和可操作性。通过诉前程序推动行政机关主动履行职责、保护公益。要准确把握公益诉讼的条件，突出办理人民群众反映强烈的案件，结合办案加强个案剖析和类案研究，提出源头治理的检察建议。

七、检察机关可以对诉前检察建议进行公开宣告和公告。公开宣告可以在检察机关、被建议单位或者其上级行政机关办公场所进行；公告可以通过新闻媒体进行。

八、行政机关应当增强接受检察机关法律监督的自觉性，在收到检察机关提出的诉前检察建议后认真开展自查，依法履职或纠正违法行为，并在法定期限内书面回复办理情况，书面回复应附相关证明材料。分阶段采取整改措施的，应当将每一阶段整改情况及时书面回复。对于已经履行职责或者不属于违法行使职权或者不作为的，应当及时向检察机关提供资料并说明情况。

九、检察机关应当及时对诉前检察建议的采纳落实情况进行跟踪监督，对行政机关未在规定时间内回复检察建议或者不依法履行职责、虚假整改、纠正违法不实等问题，督促行政机关依法履职，对未整改或到期未整改到位的案件应当依法向当地人民法院提起诉讼。对在办理公益诉讼案件过程中发现的行业性、普遍性问题，可以向同级人民政府提出工作建议。被监督机关不接受、不落实诉前检察建议的，可以报同级人大常委会、同级监察机关以及被建议单位的上级部门。

十、审判机关应当依法及时受理、审理检察机关提起的公益诉讼案件，并与检察机关加强沟通协调，健全、规范检察公益诉讼案件的受理、管辖、审理、裁判、执行等程序，同时积极支持检察机关探索开展新领域公益诉讼工作，探索涉案金额较小的民事公益诉讼案件由县（区）检察院向县（区）法院提起诉讼。对检察机关提出的财产保全、证据保全申请，应当依法审查，并及时作出是否采取保全措施的裁定；裁定采取保全措施的，应当立即开始执行。对于检察机关无法鉴定的专门性问题，且负有监督管理职责的部门亦无法出具检验报告、评估报告等专项意见的，可以结合案件其他证据、专家意见等予以合理确定。审理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件时，应坚持以修复生态环境、维护公共利益为目标，探索多种责任方式。对需要组织生态修复等协助执行事项的，应当及时通知相关行政机关。对于被告不履行生效判决、裁定的，应当及时将案件移送执行。

十一、对于检察机关提起的行政公益诉讼案件，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。人民法院对公益诉讼案件作出支持人民检察院裁判的，被诉行政机关应当按裁判规定的事项依法自觉履行，并接受检察机关的监督。

十二、任何行政机关、企事业单位、社会组织、个人不得干涉检察机关依法履行公益诉讼职责，不得以任何非法定理由要求撤案、撤诉。

十三、检察机关应当严守检察监督权边界，不得干预行政机关的正常执法履职和自由裁量权；对于社会影响较大、人民群众广泛关注的公益诉讼案件，应当及时公开案件办理情况，积极回应社会关切，主动接受社会监督。各级行政机关对检察机关办理公益诉讼案件中的司法不规范问题，可以提出改进意见建议，必要时向同级人大常委会汇报。

十四、有关机关及部门应当加强与检察机关在公益诉讼工作中的协作配合，建立完善会商研判、信息通报、案件线索双向移送、办理及反馈制度；探索建立行政执法与公益诉讼起诉及审理工作衔接信息平台，依法双向开放相关信息和数据，实现信息共享。

十五、有关行政机关应当与检察机关建立生态环境损害赔偿与生态环境公益诉讼衔接机制，检察机关应当支持有关机关提起生态环境损害赔偿诉讼；探索建立公益诉讼案件生态修复管理人等制度。

十六、检察机关应当加强公益诉讼机构和队伍建设，建立配置科学、运行高效的公益诉讼机构，配齐配强公益诉讼办案力量，组织开展公益诉讼业务培训，加强对检察公益诉讼办案人员的司法责任制考核，提高检察公益诉讼队伍能力水平。同时，加大科技装备投入力度，为公益诉讼取证工作的空间拓展及时间有效利用，提供强有力的技术支持。

十七、司法行政机关应当加强公益诉讼司法鉴定服务保障，加快准入一批生态环境损害领域的司法鉴定机构；进一步规范相关鉴定项目、执业类别和业务范围，明确收费标准。积极探索建立公益诉讼案件待人民法院判决后由败诉方直接承担鉴定费用的工作机制。

十八、县级以上人民政府应当加强公益诉讼工作的财政保障。公益诉讼工作所需的相关办案费用，按照财政管理体制，纳入财政预算。探索建立公益损害赔偿金管理机制，确保赔偿款项依法用于公益修复。

十九、各级人民政府应当将行政机关配合调查取证、办理和回复诉前检察建议、执行行政公益诉讼判决、裁定等工作情况纳入绩效考核指标体系。

二十、对于行政机关及其工作人员不落实诉前检察建议、不执行人民法院的生效裁判，导致国家利益和社会公共利益出现重大损失的，监察机关应当依法追究相关人员的责任；对履行职责不力，失职失责的责任人进行问责；对涉嫌职务犯罪的，依法追究刑事责任。建立监察机关与检察机关的工作协助机制。

二十一、市县（区）两级人大及其常务委员会应当通过听取和审议专项工作报告、开展执法检查、视察、调研等方式，监督和支持行政机关、监察机关、审判机关、检察机关依法履行职责，推进检察公益诉讼工作顺利开展。

二十二、各级检察机关应当会同新闻宣传部门和新闻媒体加大对检察公益诉讼工作的宣传力度，加强对公益保护的宣传引导，提高检察公益诉讼工作的社会知晓度，营造公益保护的良好社会氛围和舆论环境。

二十三、鼓励有关单位、组织和个人依法向检察机关举报公益诉讼案件线索。建立公益诉讼案件线索举报奖励机制。

二十四、本决定自公布之日起施行。