盘锦市人大常委会执法检查组关于检查《盘锦市湿地保护条例》实施情况的报告

2019年11月27日在盘锦市第八届人民代表大会常务委员会第十六次会议上

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　为推动《盘锦市湿地保护条例》（以下简称“条例”）在我市的贯彻实施，根据市人大常委会2019年工作安排，9月23日，市人大常委会第41次主任会议通过了执法检查工作方案，成立了由市人大常委会副主任王岩任组长，部分常委会组成人员和省市人大代表参加的执法检查组。在前期调研的基础上，11月14日，市人大常委会执法检查组听取了徐同连副市长代表市政府所作的《关于我市贯彻实施〈盘锦市湿地保护条例〉情况的报告》，并分别对盘山县、大洼区4个湿地项目进行实地检查，与市政府及有关部门负责同志交换了意见。现在，我受执法检查组的委托，报告本次执法检查情况。

　　一、主要工作及成效

　　执法检查组认为，三年来，各级政府依据《条例》和相关法律法规开展了河流、水库、海洋和野生动植物资源的保护工作，湿地生态环境逐渐好转，湿地生态功能逐步恢复，湿地保护工作取得一定成效。一是编制完成《盘锦市湿地保护总体规划（2019—2025年）》（经市政府八届27次常务会议审议通过）。制定《盘锦市湿地保护专项行动方案》和《盘锦市湿地保护修复工作方案》，同时从生态功能区划和产业布局出发，将湿地保护纳入《盘锦市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和盘锦市矿产资源总体规划》，将自然保护区、湿地公园等划入禁止开采区，统筹推进湿地保护工作。二是开展《条例》及湿地科普知识宣传教育，建立湿地保护协调组织。《条例》颁布以来，各级湿地主管部门通过报纸、电视、互联网等媒体宣传《条例》等相关法律法规，利用“世界湿地日”、“世界地球日”、“世界候鸟日”等时间节点，开展湿地科普咨询、爱鸟课堂、科普图片展、科普课堂，发放宣传单等形式，宣传湿地保护的法律法规和湿地知识，引导湿地所在地乡镇群众参与湿地保护，提高群众的湿地保护意识。与此同时，市政府成立了湿地保护委员会，推动我市湿地保护工作的开展。三是开展河流、水库、海洋的水环境保护，部分湿地的水环境得到改善。近年来，各级政府依据《中华人民共和国海洋环境保护法》》、《辽宁省河道管理条例》等相关法律法规，通过搬迁关闭养殖场、设置禁养区、绿盾专项行动等管控措施，先后搬迁关闭了沿河两岸畜禽养殖场135家，关停退出油气水井778口，封堵了32个设置不合理和非法的排污口，开展海洋生态红线区评估工作，有效遏制了河流、水库、海洋水环境的污染势头，部分湿地的水环境得到改善。四是开展河流、水库、海洋的生态治理，部分湿地的生态功能得到恢复。各级政府依据有关法律法规，开展了小流域综合治理、河道清淤疏浚、黑臭水体治理。实施退养还湿工程，修复滨海湿地3333公顷，修复自然岸线14.6公里，退耕还河（库）3951公顷。四年来，全市共清理河道垃圾量125881.5立方米，清理牛栏、围堤长度2823米，对2条河流总长9公里的黑臭水体污染实施了综合治理，清理河底淤泥约30万立方米。在改善部分河流、库塘、海洋的生态环境的同时，湿地的生态功能也得到了一定程度的修复。五是开展对野生动植物的保护工作，维护湿地生物多样性。截至2018年底，我市现有2个涉及湿地的国家及省级自然保护区，国家和省湿地公园5处，野生动植物种群数量占全市的80%。各级政府依据《条例》和《中华人民共和国野生动物保护法》等相关法律法规，加大对野生动植物的保护，开展绿盾行动等专项整治活动，加强黑嘴鸥繁殖地管理，实施丹顶鹤人工繁育，编制《盘锦滨海湿地生态修复技术》等工作和措施，有效保护了我市湿地野生动植物资源。

　　二、主要问题

　　执法检查组认为，多年来，我市在湿地资源管理上，主要依据《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国土地管理法、《辽宁省湿地保护条例》和《辽宁省河道管理条例》等法律法规，侧重于对湿地的水、生物及其他资源的经济利用，而弱化了湿地生态功能的保护，缺乏依法规范湿地资源保护和修复的具体措施，主要表现在以下几个方面。

　　（一）湿地保护规划的实施滞后，湿地保护意识有待提高。一是湿地保护总体规划尚未开始组织实施。《条例》十三条规定“湿地行政主管部门应当会同有关部门根据省湿地保护规划，组织编制本行政区域内的湿地保护规划，经市人民政府批准后实施”。虽然湿地保护总体规划经市政府八届27次常务会议审议原则通过，但目前还未正式批准，湿地保护工作保护修复的具体措施还没有完全落实。二是湿地保护的社会氛围还未形成。《条例》第九条规定“市、县（区）人民政府及其有关部门、新闻媒体应当结合世界湿地日、盘锦湿地周等开展湿地保护宣传教育活动，普及湿地知识、提高全社会湿地保护意识”。虽然各级湿地主管部门每年都利用“世界湿地日”、“世界地球日”，开展一些宣传教育活动，但社会公众对湿地价值和重要性还缺乏足够的认识，个别县区湿地保护工作还没有摆上议事日程。三是湿地保护配套政策尚不完善。《辽宁省湿地保护条例》自2007年实施以来，国家、省及上级有关业务部门制定了10多份指导湿地保护的规范性文件，对湿地保护、修复、监督机制等提出了一系列具体要求，而市政府仅于2018年制定两份实施《条例》的配套文件，湿地保护制度体系还没有完全建立起来。

　　（二）湿地保护的基础性工作有待加强、有待夯实。一是湿地认定工作尚未开展。《条例》第十七条规定“市重要湿地名录、一般湿地名录及保护范围，由市林湿、农业农村、水利、生态环境、自然资源等有关部门确定或者调整，报市人民政府批准后公布”。目前，我市湿地认定和保护界标设立工作仍未启动，致使破坏湿地的违法行为难以有效查处。二是湿地生态红线仍未划定。《条例》第十九条规定“建立湿地生态保护红线制度，市人民政府应当划定湿地生态红线，确保湿地生态功能不弱化、面积不减少、性质不改变”。由于现在使用的湿地数据是2010年全国第二次湿地调查结果，湿地类型、面积与现状相比变化较大，而第三次国土调查数据尚未公开使用，致使湿地生态红线划定工作仍未开展。三是湿地保护专项资金尚未完全落实。《条例》第八条规定“湿地保护管理经费列入同级财政预算”。我市自《条例》实施以来，三年市本级财政共安排资金2307万元用于湿地生态保护和修复，和其资金需求量相比不成比例。

　　（三）湿地保护和利用矛盾比较突出。一是湿地面积萎缩。随着城市化和工业化进程加快，湿地普遍被视为未利用地而被侵占，个别县区为追求短期局部经济利益，存在侵占、填埋湿地等现象。建市以来，至2018年底我市填海造地12801.42公顷，其大部分为滨海湿地，其中纳入国家海洋督查整改的历史遗留问题面积7348.36公顷。二是部分湿地生态功能下降，生态补偿机制缺失。《条例》第二十五条规定“涉及公共利益重点建设项目需要占用、征收湿地生态红线范围以外的湿地或者改变用途的，用地单位依法办理相关手续，并提交湿地保护与恢复方案”。目前，在我市湿地从事生产经营或者生态旅游活动，部分经营单位没有制定湿地保护方案，陆域污染、过度养殖等造成滨海湿地水体富营养化。同时，湿地生态补偿还在试点阶段，仅对保护区外1公里范围内耕地因野生动物损害农作物进行补偿，影响群众保护湿地的积极性。三是湿地生态补水机制尚未建立。《条例》第二十一条规定“市、县（区）人民政府应当建立湿地生态用水保障机制，及时组织水利部门为辖区内湿地补水”。我市属于资源性、工程性、水质性缺水地区，为保障城乡生产生活用水，河流、库塘湿地季节性缺水严重，湿地生态用水不足，导致部分湿地生态功能退化。一些动植物物种开始减少甚至消失，具有代表性的湿地植物如芦苇、翅碱蓬等植被群落性分布面积减少。目前，我市仍没有建立湿地生态补水机制，严重影响湿地生态系统健康。

　　（四）湿地保护管理机制不够健全、不够完善。一是工作不够协调。湿地生态系统是由水、土地和生物资源组成，同一块湿地往往由多个部门同时管理。依据条例第七条的规定“林湿、农业农村、水利、生态环境、自然资源等行政管理部门都承担湿地的保护工作”。由于湿地保护的方向和目标不尽相同，相关职能部门在湿地保护工作中缺乏一致性和协调性。二是机构不够健全。市政府成立了湿地保护专门工作机构和服务中心，但各县区有的是成立了专门事业单位，有的是挂靠相关事业单位，湿地保护机构不健全，影响了湿地保护工作的正常开展。三是执法监管能力不足。由于湿地保护机构不健全，执法手段不足，湿地监管执法人员少，专业素质参差不齐，而且大部分县区没有专门的执法队伍，不适应湿地保护执法监管工作的要求。

　　三、意见建议

　　为了督促《条例》实施主管机关改进执法工作，提高依法行政水平，进一步贯彻实施《条例》，提出如下意见和建议：

　　（一）坚持规划引领，强化学习宣传。要在充分调研和论证的基础上，认真编制完善全域湿地保护规划并抓紧组织实施，制定实施《条例》的配套政策措施，为全面实施《条例》奠定制度基础。要认真落实“谁执法谁普法”的普法责任制，增强湿地保护意识和法制观念，以通俗易懂的语言、典型案例、生动直观的方式，普及湿地保护知识，推动《条例》等法律、法规进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业，不断增强公众保护湿地的责任意识和参与意识，努力形成全社会保护湿地资源的良好氛围；各级领导干部要进一步提高湿地保护认识，正确处理湿地保护与开发利用关系；各级业务主管部门要强化《条例》及业务知识培训，努力提升自身业务素质，不断提高执法水平。

　　（二）实施动态监测，夯实湿地保护基础工作。一是认真开展湿地资源的动态监测工作，实时掌握全市湿地资源底数。要依据全市第三次国土调查工作成果，摸清我市湿地类型和分布、湿地利用、动植物状况等情况，建立我市湿地资源数据库。同时，利用“互联网+”实施湿地动态监测及信息成果共享，为我市湿地资源全面保护和合理利用提供准确的资料和决策依据。二是积极开展一般湿地名录认定和湿地生态红线划定等工作。要按照全面保护、分级管理的原则，合理划定我市一般湿地保护范围，适时发布我市一般湿地名录。要将我市湿地名录落实到具体地块，竖立湿地标示牌，标明湿地面积、类型、主要保护物种等内容，明确责任主体、责任人。同时，全面推进湿地红线划定和湿地确权登记工作。三是确保湿地保护资金的投入。要把湿地保护、退化修复等所需经费纳入各级财政预算，在确保财政资金不断增长的情况下，积极争取国家湿地保护资金的支持，要充分发挥财政资金的“整合”和“撬动”作用，吸引社会资金、民间资本投入湿地保护事业，实现湿地保护、修复和利用的良性循环。同时，要积极探索建立湿地生态效益补偿制度，保护湿地所有者的合法权益。

　　（三）加强湿地保护，不断提高湿地生态功能。要正确处理经济发展与湿地保护的关系，把加强湿地保护与修复作为落实《条例》的一项重要举措来抓。一是有效提升湿地保护水平。严禁任意改变湿地用途，坚决制止非法侵占、破坏湿地资源。确需占用的，应当征得同级湿地主管部门的同意，并依照有关法律、法规办理用地审批手续。要加强湿地自然保护区、湿地公园等保护地及重要湿地的建设，提升保护管理水平。促进湿地产业、湿地文化、生态旅游融合发展，为实现湿地资源全面保护和科学利用奠定基础。二是着力提升湿地生态功能。要坚持自然恢复为主、人工修复为辅的原则，对集中连片、破碎化严重、功能退化的湿地进行修复和综合整治，维护湿地生物多样性、生态系统结构和功能的完整性。要采取有效措施，严格控制各类污染物排入河流、库塘及近岸海域。要加大对利用湿地从事生产经营和生态旅游项目的监督检查，严格控制近岸海域养殖规模。积极实施退养还湿禁渔工程，不断改善我市生态环境，提升湿地生态服务功能，满足人民群众对蓝天、绿水、优美生态环境的需要。三是建立湿地生态用水保障机制。要从生态安全、水文联系的角度，利用流域综合治理的方法，建立湿地生态补水机制，统筹协调区域或流域内的水资源平衡，维护湿地生态用水需要。

　　（四）完善体制机制，努力提高湿地管理水平。各级政府要认真履行主体责任，把湿地保护工作纳入重要议事日程；要健全和发挥湿地保护综合协调机构的作用，加强湿地保护管理机构建设，强化协调、配合，形成湿地保护工作合力。要进一步明确各级业务主管部门的职责范围，强化履职责任；要建立健全湿地保护目标责任制和考核奖励机制，把湿地保护责任落到实处。要结合机构改革，建立健全湿地保护工作机构，落实工作经费和人员编制，改进执法手段，提高执法能力，及时有效制止破坏湿地资源的违法犯罪行为。要加强湿地保护的基础性研究，积极开展湿地修复技术、湿地资源可持续利用和湿地效益综合评价体系的研究，创新湿地保护管理新模式。以上报告，请予审议。