盘锦市人大 法制委关于《盘锦市文明行为促进条例（草案）》修改情况和主要问题的报告（修改条例与附件）

——2019年9月25日在盘锦市第八届人民代表大会常务委员会第十五次会议上

市人民代表大会法制委员会主任委员 刘念东

主任、副主任、秘书长、各位委员：

2019年7月25日，市八届人大常委会第十三次会议对《盘锦市文明行为促进条例（草案）》（以下简称草案）进行了第一次审议。会后，法制（工）委在市人大常委会网站上公布了草案，公开征求社会公众意见；8月8日，召开了由法制（工）委、市文明办和市司法局共同参加的座谈会，就相关问题进行沟通交流，研究修改工作；8月19日，召开由县区人大组织相关人员参加的征求意见座谈会，听取了相关部门工作人员、基层人大代表及村党支部书记、社区负责人的建议；8月23日至9月3日期间，委托6家立法基层联系点和市法学会广泛调研，并再次书面征求了县区人大的建议；为进一步增强立法的科学性，9月5日，法制（工）委邀请市人大常委会立法专家顾问，召开了立法论证会。9月6日至15日，法制（工）委会同市司法局、市文明办，根据常委会组成人员的审议意见、社会各方面的意见建议，对草案再次进行了认真研究和修改。9月17日上午，市八届人大法制委员会召开全体会议，对草案进行统一审议，形成了《盘锦市文明行为促进条例（草案）》修改稿（以下简称修改稿）。现将草案修改情况和主要问题报告如下：

一、关于总则部分

1.有的组成人员提出，草案第一条“提升城乡居民文明素质和社会文明程度”中的“城乡居民”概念不准确，应修改为“公民”。法制委员会经研究认为，我国宪法第三十三条规定，具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。而居民是指居住在一定地域范围内的所有人。我市市域范围内的每一个人都是一个文明的因子，建设更高水平的全国文明城市，离不开我市市域范围内的每一个细节和每一个人。“城乡居民”的概念比“公民”的概念涵盖更为广泛，现行法律法规中也多有“居民”一词的使用。基于上述考虑，法制委员会建议保留草案原来表述。（修改稿第一条）

2.有的立法专家提出，草案第五条授权党的工作机构作为法律实施主体没有上位法依据，而且机构名称表述也不规范，建议修改完善。法制委员会经研究，采纳该意见，并按照全国人大常委会法工委《立法技术规范（试行）（一）（二）》的要求，建议将该条修改为“市、县（区）精神文明建设指导委员会统筹推进本行政区域内的文明行为促进工作。市、县（区）精神文明建设工作机构具体负责本行政区域内的文明行为促进工作，履行以下职责。”（修改稿第五条）

3.有的立法专家提出，草案第七条第二款中“教育工作者”应属于“国家工作人员”范畴，不需要单独列出。法制委员会经研究认为，“国家工作人员”是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。因此，教育工作者并非全部属于国家工作人员，同时，设立本条的初衷，主要是考虑教育工作者身处教学一线，能够更好的以身作则、率先垂范，以点带面，发挥表率作用。基于上述考虑，法制委员会建议保留草案原来表述。（修改稿第七条）

二、关于倡导与规范部分

4.有的立法专家提出，草案第八条单位和个人除应当遵守法律、法规之外还应当遵守宪法，而且既然是“行为规范”就不应区分“有关”和无关，建议增加“宪法”，删除“有关”。法制委员会经研究认为，宪法是根本法，是治国安邦的总章程，2018年宪法修正案，在总纲中加入了“倡导社会主义核心价值观”的表述，我市文明行为促进条例的宗旨也与之相契合。故采纳该意见。建议将该款修改为“单位和个人应当遵守宪法和法律、法规，遵守市民文明公约、村规民约、行业规范、学生守则及其他行为规范，自觉践行文明行为。”（修改稿第八条）

5.有的人大代表提出，草案第九条倡导行为虽然内容较充实，但逻辑不够清晰，建议调整第九条内部款项的顺序。法制委员会经研究，采纳该意见，按照“社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设”的逻辑顺序对该条进行调整，并且为使草案更接地气更有可操作性，对内容也进行了细化和拆分。同时，为了与第四条“社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设”内容有所呼应，增加相关内容。（修改稿第九条）

“选择绿色环保低碳生活方式，使用节能、节水、废弃物再生利用等有利于环境和资源保护的产品，优先选择公共交通工具出行，主动减少生活废弃物对环境造成的损害；”

“科学合理使用肥料、农药、兽药和饲料添加剂等投入品，对秸秆、畜禽粪污、病死畜禽、农膜和农药包装废弃物等农业废弃物做无害化处理；”

“文明就医，尊重医护人员，维护医疗机构正常医疗秩序，通过合法途径、方式和程序解决医疗纠纷；”

“文明施工，加强施工现场安全管理，设置防护设施、安全标志和警示标志，防止扬尘、渣土和污水等影响城乡环境卫生；”

“邻里之间团结和睦，爱护和合理使用公共空间、设施设备，主动参与楼院、社区的绿化、美化活动。”

6.有的立法专家提出，草案第十一条在公共交通秩序、道路交通、城乡环境等方面存在重复上位法和本市出台的地方性法规的情况，建议删除重复部分。法制委员会经研究认为，起草部门前期作了大量的社会调查，梳理了我市十大不文明行为，对文明建设现状以及存在的突出问题有较为深入的了解和把握。针对这些突出问题，草案第十一条还是逐一列出市民反感的不文明行为，是盘锦现实的需要,也是立法对民意的一种回应。因此，法制委员会原则上对该条未做大的修改。但是，另一方面，该条确实存在着与相关法律法规衔接不够紧密等问题，法制委员会根据组成人员和有关方面意见，建议作如下修改：对上位法已有规定的部分，尽可能的与上位法表述一致，以解决法律、法规之间兼容性问题；对部分条款内容的表述、顺序作适当修改和调整；同时增加关于禁止露天烧烤等相关内容，以便进一步明确禁止性不文明行为规范体系的层次、逻辑关系。（修改稿第十一条）

三、关于职责与保障部分

7.有的人大代表提出，草案第十二条第三款中“各部门、各单位”与草案第七条“国家机关、人民团体、企事业单位、社会组织（以下简称单位）和个人，应当积极参与文明行为促进工作”中“（以下简称单位）”有概念上的不统一问题，两者之间是被包含与包含的关系，建议删除“各部门”。法制委员会经研究，采纳该意见，建议该款修改为“各单位应当围绕文明行为促进日主题开展相关活动。”（修改稿第十二条第三款）

8.有的立法专家提出，草案第十三条规定各级人大常委会对本级人民政府文明行为促进工作进行监督，而《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》已对各级人大常委会依法行使监督职权作了明确规定，无需重复上位法，应该删除。法制委员会经研究，采纳该意见，建议删除草案第十三条。

9.有的基层立法联系点提出，文明行为促进立法，既要居民遵守各种文明行为规范，也要政府主动为居民提供更好的公共服务设施和条件，加强文明基础设施的规划、建设和管理。草案第十四条的表述过于笼统，建议采用列举式详细加以说明。法制委员会经研究，采纳该意见，对市、县（区）人民政府及有关部门职责进行了修改：“市、县（区）人民政府及有关部门应当科学规划、合理布局下列公共服务设施，保障文明行为促进工作的实施:（一）道路、桥梁和交通标志标线等交通设施；（二）人行横道、过街天桥、地下通道、绿化照明和停车泊位等市政设施；（三）盲道、坡道和电梯等无障碍设施；（四）商场、超市、农贸市场和集贸市场等生活设施；（五）公共厕所、垃圾中转站和污水处理厂等环卫设施；（六）体育场（馆）、图书馆和影剧院等公共文化设施；（七）公园、广场等休闲娱乐设施；（八）居住小区、街道、楼宇和门牌等地名指位设施；（九）广告栏、宣传栏等广告宣传设施；（十）消防设施；（十一）其他与文明行为促进有关的设施。前款规定的设施，管理单位应当加强日常检查，保证设施完好、运行正常、整洁有序。”（修改稿第十三条）

10.有的组成人员提出，草案第十五条至第二十二条、第二十四条至第二十六条，共十一条，对于相关部门在文明行为促进工作方面的职责列举没有内在逻辑，建议加以整合。法制委员会经研究，采纳该意见，建议将上述条款整合为一条加以规定，对部分机构名称及职责进行修改和完善，并将草案第二十三条顺序进行调整。（修改稿第十四条、第十六条）

11.有的组成人员提出，虽然在文明行为促进方面部门职责规定的非常详细，但是还应该充分发挥群众和相关机构在参与文明行为中的作用，进一步拓宽参与文明行为促进工作的主体、途径和方式。法制委员会经研究，采纳该意见，建议增加两条，对聘请文明行为劝导员、监督员和相关机构完善办事流程、简化程序等内容予以规定。（修改稿第十五条、第十八条）

12.有的组成人员提出，单位应该加强对吸烟工作的管理，建议增加相关内容。法制委员会经研究，采纳该意见。建议增加一条，对单位控制吸烟、划定吸烟区域以及在禁止吸烟的场所设置明显的禁烟标志和举报电话号码标识进行规定。（修改稿第二十一条）

13. 有的组成人员提出，草案第三十五条和第三十七条可以合并，语言更为简练。法制委员会经研究，采纳该意见，建议将草案第三十五条和第三十七条合并，修改为“市、县（区）人民政府及有关部门和单位应当建立健全文明行为表彰奖励制度和先进人物礼遇、困难帮扶制度。”（修改稿第二十七条）

14.有的立法专家提出，草案第三十六条规定“单位在招录人员时，同等条件下应当优先录用或聘用获得各级文明实践行为表彰奖励的个人。”涉嫌违背《中华人民共和国公务员法》第五条和第二十三条的规定，建议将“应当”改为“可以”。法制委员会经认真研究，采纳该意见，建议将该条修改为“单位在招录人员时，同等条件下可以优先录用或者聘用获得各级文明实践行为表彰奖励的个人。”（修改稿第二十八条）

15.有的立法专家提出，草案第三十九条第一款规定了对不文明行为人曝光的问题，要注意避免对个人隐私权造成侵犯，同时要注意曝光的“度”。法制委员会经研究认为，为更好的保护公民的隐私和名誉权，需要对曝光程序加以限制，并要将曝光对象限定在“不文明行为”而非“不文明行为人”。因此，建议将该款修改为“市、县（区）人民政府应当设立不文明行为曝光平台，制定相应管理制度。对违反本条例规定受到行政处罚且社会影响恶劣、群众反映集中的不文明行为，采取适当方式在适当范围和时限内依法予以曝光，但涉及未成年人个人信息、个人隐私、国家秘密、商业秘密以及其他法律规定不得公开的信息除外。”（修改稿第三十条）

16.有的立法专家提出，草案第三十九条第二款规定行政执法部门将处罚决定告知其所在单位，涉嫌侵犯公民个人的隐私且缺乏相应的法律依据，建议删除该款。法制委员会经研究认为，行政处罚涉及到对行为人相关权益的剥夺和限制，因而应当严格遵守“程序法定”原则，相关行政法律规范没有关于行政处罚告知行为人所在单位的程序。因此，建议删除第三十九条第二款。

17.有的组成人员提出，草案第四十条规定文明行为信用信息记录制度，还没有建立，不宜做详细规定，建议做概括性表述。法制委员会经了解，辽宁省人大常委会2019年立法计划制定项目中，就含有《辽宁省公共信用信息管理条例》，现阶段该条例草案正在由省司法厅公开征求意见，目前其中对于相关信息记录的规定已经非常完备，我市立法无须再做重复性规定，也避免出现与上位法表述不一致的情况。因此，采纳该意见，建议改为“市人民政府应当建立文明行为信用信息记录制度。单位和个人参加志愿服务、慈善活动等文明行为的记录或者受到行政处罚等不文明行为的记录，应当按照信用信息管理有关规定录入信用信息档案，作为享受守信激励或者受到失信惩戒的依据。市人民政府应当建立文明行为信用信息提供、使用、修改、删除机制，由具体工作机构按规定向相关部门和征信机构提供信用信息。”（修改稿第三十一条）　

四、关于法律责任部分

18.有的组成人员提出，草案第四十一条表述不规范，建议修改完善。法制委员会经研究，采纳该意见，建议将该条修改为“违反本条例规定的行为，其他法律、法规对其法律责任已有规定的，从其规定。”（修改稿第三十二条）

19.有的组成人员提出，草案第四十二条重复第十一条的有关规定没有必要，建议直接规定罚则。法制委员会经研究，采纳了该意见。同时把第四款单独列出并做修改，主要是考虑《中华人民共和国刑法》“发布有关制作或者销售毒品、枪支、淫秽物品等违禁物品、管制物品或者其他违法犯罪信息的”和《中华人民共和国治安管理处罚法》“制作、运输、复制、出售、出租淫秽的书刊、图片、影片、音像制品等淫秽物品或者利用计算机信息网络、电话以及其他通讯工具传播淫秽信息的”对“色情”方面都有相应规定，为避免混淆，只在“暴力、低俗”方面的法律责任进行了规制。（修改稿第三十三条）

20. 有的立法专家提出，草案第四十五条对行政执法人员查处违法行为和通知公安机关现场查验的规定涉嫌违法，应该删除。法制委员会经研究认为，由于《行政处罚法》等法律法规已对行政执法人员查处违法行为的程序作出规定，地方立法不宜另行创设，同时，根据《中华人民共和国居民身份证法》的规定，公安机关查验公民身份信息只能在违法行为人涉嫌犯罪或在严重突发事件、现场管制等法律法规规定的特定情形下实施，该条相关规定缺乏依据，因此，采纳上述意见，建议删除草案第四十五条。

21. 有的立法专家提出，草案第四十六条关于从重处罚的规定需要慎重，规定一律从重处罚不够妥当。法制委员会经研究认为，《行政处罚法》明确规定“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”，同时，《行政处罚法》只在第二十七条规定了应当依法从轻或者减轻行政处罚的情形，对应当从重处罚的情形没有同样的规定。基于上述考虑，法制委员会采纳该意见，建议删除草案第四十六条。

22.有的基层立法联系点提出，草案第四十三条第三款关于“僵尸车”的处理争议很大，建议妥善处理。法制委员会经研究认为，“僵尸车”长期占用公共停车资源，在文明城市创建过程中已成为城市的顽疾，亟需加以解决，这也是全国性城市治理中的棘手问题。但是如何界定“僵尸车”的法律概念以及如何处罚、处理，在法理界还没有形成统一的共识，没有上位法依据，可供参考的资料也不多，且将无人认领的机动车比照物权法上的遗失物进行处理，也存在不妥之处。

同时，有的组成人员提出，草案第四十八条对违法行为人参加社会服务并折抵罚款作了规定，可能违背《行政处罚法》的相关规定。法制委员会经研究认为，该条规定参照了国外先进文明城市“社区服务令”制度和外地城市文明行为立法的规定，有利于增强行政处罚的实际执行效果，有助于培养和提升市民的文明素质。但是，考虑到不区分危害情节、社会影响和罚款数额，对违法的不文明行为，经相关主管部门认定就可以实行社会服务折抵罚款，会造成相关主管部门拥有过大的裁量权空间，可能影响行政处罚实施的严肃性。

鉴于上述条款的立法初衷是好的，但是还存在着很多问题，地方立法的宗旨就是要解决本地实际存在的问题，因此，法制委员会建议暂时予以保留未作修改，待二审后，通过专题咨询立法专家、向省人大法工委请示等方式详细加以研究论证，再做适当修改。（修改稿三十四条第四款、第三十七条）

此外，根据组成人员的审议意见，对部分文字作了精简、修改；对条文序号作了调整，不再一一说明。

修改稿已按上述意见作了修改。

以上说明，连同修改稿，请予审议。

附件：《盘锦市文明行为促进条例》对照稿..doc