关于《盘锦市文明行为促进条例 （草案）》的起草说明 附加对照表

2019年7月25日在盘锦市第八届人民代表大会常务委员会第十三次会议上

市政府副市长徐同连

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　我受市人民政府委托，根据《盘锦市制定地方性法规条例》规定和市人大常委会2019年立法计划要求，就《盘锦市文明行为促进条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：

　　一、制定《盘锦市文明行为促进条例》（以下简称《条例》）的必要性

　　1.推动文明行为立法是培育践行社会主义核心价值观的具体举措。党的十八届四中全会提出，要“发挥法治在解决道德领域突出问题的作用”。2018年，中央先后印发《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》，明确提出加强道德领域突出问题专项立法。为此，通过制定文明行为促进条例，将社会主义核心价值观的相关要求转化为具有可操作性的法律规范体系，对建立我市培育和践行社会主义核心价值观法律保障机制具有十分重要的实践意义。

　　2.推动文明行为立法是提升市民文明素质的迫切需要。近年来，盘锦市民文明素质随着经济社会发展水平的提高不断提升。但与此同时，要清醒地看到，在经济社会生活的各方面，一些不文明现象、不文明行为仍然存在，占道经营、发放非法小广告、车辆乱停乱放、大型犬扰民等突出问题虽经多次专项治理，但效果不佳，反弹严重，已成为影响市民文明素质整体水平的短板。为此，必须通过立法进一步规范人们的基本文明行为，软倡导与硬约束一齐抓，逐步推动文明行为内化为个人自觉，固化为社会良好风尚。

　　3.推动文明行为立法是巩固文明城市创建成果的切实保障。经过多年持续创建，我市社会文明程度大幅提升。2017年11月，历经14年奋斗，盘锦成功进入全国文明城市行列。要巩固来之不易的创建成果，就要通过立法工作，系统总结并固化我市在文明城市创建中积累的管理体制、工作机制、方法载体等成功经验，并对一些顽症固疾、问题短板予以重点整治和逐项提升。特别是要通过立法工作，把各级各部门在文明行为促进、管理和执法等方面所承担的职责任务厘清，做到有据可循、有法可依。

　　4.推动文明行为立法是弥补文明方面立法不足的实际需求。目前，在国家、省级层面尚无文明行为促进工作方面专门的法律法规。我市的《盘锦市湿地保护条例》《盘锦市城乡容貌和环境卫生管理条例》《盘锦市物业管理条例》虽然均有一定的文明行为规范内容，但由于角度不同，未能规范全部文明行为，亟待一部专门法律对文明行为进行规范。

　　5.推动文明行为立法是凸显城市文明的重要标志。自2013年《深圳经济特区文明行为促进条例》颁布实施后，2015年的武汉、杭州，2016年的青岛、乌鲁木齐，2017年后的宁波、郑州、太原、绍兴、荆州、无锡、扬州、湖州、厦门、天津等地纷纷制定《文明行为促进条例》，全国文明城市的文明行为立法比例不断提高，文明行为立法工作已经成为城市文明建设的显著标志。

　　二、关于《条例（草案）》的起草过程

　　1.领导重视。2018年7月，经市委批准，市人大常委会将《条例》纳入《盘锦市第八届人民代表大会常务委员会立法规划（2018—2022年）》；2019年1月，经市人大常委会党组会议讨论研究并经市委批准，将其确定为本年度立法制定项目。期间，市委两次召开常委会，安排部署文明行为促进条例立法工作；市人大常委会召开立法工作会议，成立立法工作领导小组；市人大常委会领导及专门委员会领导多次听取进展情况汇报，指导起草具体工作；市委常委、宣传部部长冯英多次调度文明立法工作，召开市委宣传部部务会和宣传系统干部座谈会，专题研究讨论《条例草案（送审稿）》总体结构、具体条款、法律执行等相关问题，明确修改意见。各级领导的高度重视，保障了工作顺利开展。

　　2.深入调研。市创城办于2018年3月至5月展开域内调研工作，先后撰写了5篇调研报告。2018年10月，与市人大教科文卫委组成调研组，历时一周进行域外考察，赴宁波、湖州、绍兴、无锡等文明行为促进立法先行城市进行调研考察，详细了解这些城市的立法程序、立法模式、立法经验，以及文明行为促进条例施行后的落实情况、运行情况与执法情况，为我市《条例》的起草推进奠定了坚实基础。

　　3.善纳民意。起草采取开放积极、兼容并蓄的态度，注重开门立法、民主立法，拓宽公民有序参与的立法途径。为确定《条例》需要重点治理的不文明行为，我们组织开展市民最反感的“十大不文明行为”问卷调查，问卷在《盘锦日报》《辽河晚报》、盘锦广播电视台以及“盘锦发布”“文明盘锦”微信公众号等媒介发布，线上线下共计11.6万余人次直接参与，最终确定了市民反映突出、创建达标困难的十多条不文明行为，为《条例》起草提供了重要参考依据。

　4.广求意见。召开61场征求意见座谈会，其中市级层面专题座谈会11场，涵盖64个市直部门，机关干部、一线职工、县区精神文明办主任、社区干部、国企负责人、社会组织负责人、志愿服务组织负责人及道德模范、身边好人、律师、民营企业家代表等400余人参加座谈，累计征集意见建议1650余条次。赴县区召开座谈会4场，各县区干部、职工及群众代表共60余人参会，累计征集意见建议200余条次。组织街道（镇）、社区（村）市民座谈会46场，基层干部、医生、教师、社区居民等605人参加，三区梳理汇总意见585条次。

　　5.充分论证。一是会议论证。4月17日至4月19日，组织市城管执法局、市市场监管局、市文旅广电局、市生态环境局、市交通运输局等执法部门召开论证会7场。就《条例草案（送审稿）》涉及的罚则和执法可行性等相关问题，专访执法部门，逐项敲定。二是书面论证。书面征求112家市直、中省直驻盘单位、部门，32位离退休老干部，9位民主党派负责人及县区四大班子领导意见。各部门各单位及各位领导、同志从各自实际出发，经过多次讨论研究，形成了书面意见并反馈给起草团队。

　　6.高效起草。为确保立法质量，市创城办聘请了大连理工大学知识产权学院专家团队全程提供法律服务。专家团队自2018年12月着手起草，至2019年5月初，在充分吸纳各方意见建议的基础上，经反复推敲论证，逐款逐项推敲，逐字逐句打磨，多次集体研讨，近百次大小修改， 2019年6月12日，市政府八届23次常务会议审查了《盘锦市文明行为促进条例（送审稿）》，就会议提出的修改意见和建议，再次进行完善，形成了《条例（草案）》现稿。

　　三、需要说明的主要问题

　　1.《条例（草案）》的法律依据。《条例草案（送审稿）》主要依据《民法总则》《行政处罚法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国道路交通安全法》《环境噪声污染防治法》《辽宁省爱国卫生管理条例》等一百余部法律、法规，参阅了党中央、国务院相关文件，借鉴了天津、深圳、武汉、西安、昆明、无锡、济南、青岛、郑州、宁波、湖州、绍兴、舟山、莱芜等城市的经验做法，结合我市实际而制定。

　　2.《条例（草案）》的基本框架。《条例（草案）》共有五章五十一条。第一章“总则”（第一至第七条，共七条）。本章主要确定“立法的目的”“条例的适用范围”，界定了“文明行为”的含义，规定了文明行为促进工作的原则、机制、职责和财政保障。第二章“倡导与规范”（第八至十一条，共四条）。本章采用列举方式，对“十二类”引领性文明行为进行倡导，对“八类”高尚道德品质的文明行为进行鼓励，对“十九类”不文明行为进行重点治理。第三章“职责与保障”（第十二至四十一条，共三十条）。本章对文明行为促进工作具有重要职能的单位、部门设定职责，对有执法职能的单位、部门进行执法授权。第四章“法律责任”（第四十二至五十条，共九条）。本章主要对违反重点治理条款的不文明行为人进行法律处置。第五章“附则”（第五十一条，共一条）。本章确定本条例正式实施的时间。

　　3.《条例（草案）》起草的基本原则。《条例草案（送审稿）》从盘锦实际、文明行为促进工作实际出发，力求短而精，目的明，效果好，立得住，真管用。一是坚持问题与目标导向的原则。《条例（草案）》立足盘锦文明建设实际，充分考虑到各部门文明行为促进的内容、方式、主体、保障措施等，形成一个严密的逻辑体系。二是坚持有地方特色的原则。《条例（草案）》立足盘锦市情实际，满足人民群众对美好生活的向往，倾听市民呼声，在广泛调研、问卷调查、征求意见的基础上，把群众意见体现在重点治理部分。三是坚持不重复立法不越权立法的原则。立足盘锦法治建设进程，我市已颁布实施的前三部条例中，有相当一部分规范涉及文明行为，并且处罚措施已经完备，在《条例（草案）》起草及吸纳各界意见时，未再重复。对“法律责任”部分反复推敲论证，避免越权立法。四是坚持可操作性的原则。立足可操作性的实际，充分考虑和论证应处罚的行为，做到及时发现、有效制止、可调查取证、能严格执法。

　　4.《条例（草案）》将工作经验上升为文明行为促进机制。在《条例（草案）》中，我们将文明城市创建工作过程中形成的党委统一领导、文明委统筹推进、政府组织实施、各方分工负责、全社会积极参与的工作机制固化为法律条款，作为文明行为促进工作的长效机制。

　　5.《条例（草案）》用鼓励性和支持性条款促进文明行为。一是对“十二类”引领性文明行为进行倡导。内容涵盖了社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德、文明交通、文明旅游、文明观赛、文明观演、文明阅读、移风易俗、社会风尚、生态文明、保护知识产权等。二是对“八类”高尚道德品质的文明行为进行鼓励。内容涵盖了公益活动、慈善活动、志愿服务活动、见义勇为、紧急现场救护、无偿献血、捐献人体组织器官、设立公益服务点和母婴室等。三是建立表彰、奖励、嘉许制度。规定市、县（区）建立本级文明行为表彰、奖励制度，建立健全先进模范人物帮扶、礼遇制度。对在践行十二类引领性文明行为、八类高尚道德品质的文明行为中，受到表彰的公民，应当获得礼遇，以此作为公民道德建设的风向标。四是建立诚信记录制度。建立个人文明行为信用档案，个人参与本条例所鼓励的文明行为，应获得相应文明行为信用积分，积分作为个人评先评优、获得各项政策优惠待遇的重要依据。五是设立文明行为促进日。设立文明行为促进日，为国内同类立法中我市首创。将9月20日（全国“公民道德宣传日”）定为我市文明行为促进日，每年确立主题并开展相关活动，能够使精神文明建设具有常态化、针对性和实效性。文明行为促进日还可成为创城迎检的全民动员日。

　　6.《条例（草案）》用强制性和惩戒性条款促进文明行为。一是对不文明行为进行处罚。《条例草案（送审稿）》列举了涵盖公共秩序、交通出行、社区文明、环境保护、公共卫生、网络空间等方面20项禁止性不文明行为，明确了具体的处罚规定，设定了相关执法职责。同时规定了执法协查、从重处罚、处罚记录、社会服务、执法监督等问题。这些处罚规定，在起草时经过了精确的论证，并与相关部门达成一致意见。二是对不文明行为人或单位曝光。相关行政主管部门对不文明行为人采取适当方式在适当范围和时限内予以曝光；行政执法部门可以将行政处罚决定告知不文明行为人所在单位或者村（居）民委员会，对其进行教育。三是建立负面信用信息记录。违反本条例规定并受到行政处罚的，记入文明行为信用信息记录，并扣除文明行为信用积分。四是设立社会服务制度。违法行为应当受到行政罚款处罚的，违法行为人可以向行政主管部门申请参加相关社会服务，完成相应的社会服务，可以依法从轻、减轻或者不予罚款处罚。

　　7.《条例（草案）》用社会共治的方式实现文明行为促进。一是确立投诉举报工作机制。《条例（草案）》规定，任何单位和个人有权对文明行为促进工作提出意见和建议、投诉和举报，市和区县人民政府应当建立不文明行为投诉、举报平台，及时查处、反馈结果。二是确立群众自治机制。《条例（草案）》规定，鼓励自治组织，在制定自治规范时，对文明行为相关内容予以具体约定，形成社会自律。三是确立执法合作工作机制。相关执法部门应当建立证据采集、信息共享、执法合作机制。四是确立人大常委会机关工作监督机制。各级人大常委会应当通过听取专项工作报告、开展执法检查等方式，加强对本行政区域内文明行为促进工作的监督。

　　《条例（草案）》的起草工作，始终坚持认识到位、宣传到位、程序到位、标准到位、配合到位。市创城办、市人大教科委、法制（法工）委、市司法局相关领导和工作人员，全程介入起草工作，对每一稿都严格审查，充分评估，反复论证，认真完善；积极参与市直及县区层面的征求意见座谈会，既对起草工作提出具体指导意见，保障了起草的质量；又对群众讲解相关法律知识，厘清了道德与法治的关系。各有关部门积极配合，群策群力，建言献策，主动对接，共同研究。达到了同步介入、同步调研、同步起草、同步宣传的要求。《条例（草案）》的条款，涵盖了政府及其相关行政管理部门、单位在文明行为促进工作中承担的鼓励引导、违法惩诫、宣传教育、保障监督等职责，也包含了市民群众参与文明行为促进工作的方式、途径以及相关权利与义务，体现了我市文明行为促进工作主体的广泛性、方式的多样性、措施的实效性。在保持法规体例完整、结构清晰的同时，做到亮点凸显、重点突出，有十分显著的地方特色。

　　《条例（草案）》和以上说明，请予审议。

     附件  《盘锦市文明行为促进条例（草案）》立法对照表.docx