关于全市地方政府性债务情况的报告

2019年5月28日在盘锦市第八届人民代表大会常务委员会第十二次会议上

市政府常务副市长 王庆良

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

     我受市人民政府委托，向本次人大常委会报告全市地方政府性债务情况，请予审议。

一、政府性债务基本情况 

　　（一）债务余额情况

　　截至2019年4月底，盘锦市政府性债务余额635.8亿元,其中：政府债务633.7亿元，或有债务2.1亿元（担保债务1亿元，救助债务1.1亿元）。

　　按行政区域划分：市本级245.1亿元，各县区、辽东湾新区390.7亿元（盘山县51.9亿元，双台子区25.3亿元，兴隆台区40亿元，大洼区50.7亿元，辽东湾新区222.8亿元）。

　　按债权类型划分：债券类债务628亿元，外债转贷5.1亿元，应付工程款等债务2.7亿元。

　　按投向划分：用于城市基础设施建设290.09亿元；用于棚户区改造等保障性住房138.93亿元；用于教育、文化、医疗卫生67.12亿元；用于土地储备59.22亿元；用于公路、铁路建设16.47亿元；用于港口基础设施建设5亿元；用于非资本性支出等其他方面58.99亿元。

    （二）债务限额情况

　　严格按照省政府2018年下达盘锦市的政府债务限额659.1亿元（一般债务限额588.86亿元、专项债务限额70.24亿元）管控全市政府债务规模，严守举债“天花板”红线。截至4月末，盘锦市政府债务总余额633.7亿元（一般债务余额573.5亿元、专项债务余额60.2亿元），政府债务及一般债务、专项债务均控制在省政府核定的限额内（2019年政府债务限额省政府暂未下达）。

　（三）债务风险预警情况

　　根据《财政部关于通报2018年地方政府法定债务风险评估和预警结果的函》（财预函〔2019〕7号）的测算结果（详见附件），双台子区综合债务率超过风险预警线，被列入风险预警地区；市本级、兴隆台区、大洼区和盘山县一般债务率超过风险预警线，被列入风险提示地区。

　（四）举债取得的成效

   通过举借政府债务，为全市经济建设和社会发展提供了强有力的资金保障，很大程度上解决了全市建设资金不足问题，对于完善城乡基础设施、改善人居环境、提高全市人民生活水平、促进资源型城市转型发展，起到了积极的推动作用,主要体现在以下几方面。

　　1.城市基础设施和棚户区改造方面

     新建和改扩建辽河路、林丰路大桥、兴辽路等一批市政基础设施项目，实施了向海大道、中华路、体育公园等绿化工程建设，极大改善了城市交通和市容市貌；各县区通过对城市棚户区、国有垦区危房和老旧小区的改造，极大地提高了城市中低收入群体和农村住房条件；城市配水管网、净水厂、污水处理厂等公用设施的建设，有效解决了城乡居民饮用水问题，水污染治理初见成效。

     2.交通设施建设方面

     向海大道、中华路、滨海公路等项目建设，拉近了盘锦市主城区与各县区、经济区的时空距离，促进了美丽宜居乡村建设，推动了生态保护和旅游开发，加速了城乡一体化发展进程。增加运营线路，购买、更新城市公交车辆，极大地方便和改善了群众出行。

　　3.教育、医疗卫生、体育等社会公益事业方面

　　新建、改扩建高等院校、职业技术学校和中小学，使全市的教育硬件水平得到了进一步提高。特别是，大连理工大学盘锦校区的如期建成，填补了盘锦市长期以来没有国家级重点高校和科研院所的空白；新建市中心医院，有效完善了全市医疗卫生的硬件设施；新建红海滩体育中心，为全民健身运动发展提供了优良的场馆和设施。

    4.产业园区建设方面    

　　各县区、辽东湾新区的产业园区迅速发展，为资源型城市成功转型提供了新的经济增长点和发展载体。辽东湾新区、大洼区临港经济区、兴隆台区石油高新技术产业园区、双台子区精细化工产业园、盘山县北方新材料产业园等现已成为盘锦市经济建设发展的重要支柱。

　　二、债务管控情况

　　为防范地区性债务风险，规范地方政府性债务管理，一年多来，主要做了以下几方面工作。

　（一） 完善组织领导机构，强化制度体系建设

　　成立了由市委书记和市长共同担任组长的市金融风险管控工作领导小组及由市长任组长的市预算管理和化解地方政府债务工作领导小组，建立健全了政府性债务风险应急组织领导机构。制定出台了《盘锦市推动政府债务化解专项行动方案》《盘锦市深入开展防范化解政府债务风险专项整治方案》《2019年盘锦市防范化解债务风险实施方案》等指导性文件，从制度层面进一步规范了政府债务管控工作。

　（二）严格履行审批程序，规范举借政府债务

　　按照《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）要求，严格执行地方政府举债审批程序。2018年共争取到省新增债券限额13.64亿元（辽东湾西扩区土地储备项目7.34亿元、忠旺装备制造产业园基础设施配套项目3亿元、大洼区棚改项目0.3亿元、农村饮用水工程项目3亿元），新增政府债务限额使用意见及预算调整方案经市第八届人民代表大会常务委员会第十次会议审议通过。此外，成功将补短板项目盘锦港10万吨级航道工程纳入辽宁省2019年新增债券项目库，并于今年3月28日成功发行新增债券5亿元，确保了项目顺利开工建设。

　（三）纳入预算管理，强化债务预算编制和执行

　　按照《预算法》要求，将全市政府债务还本付息，分门别类纳入全口径预算管理。指导和督促各县区、辽东湾新区将本地区的政府债务本息全额纳入全口径预算，不留缺口。实时监测支付风险，灵活调度各类资金，确保了全年政府债务本息及时足额上缴省财政厅，较好地执行了年初预算。2018年共通过预算安排资金偿还本息20.4亿元（不含通过发行债券置换的本金94.9亿元）。年初，将2019年全市应支付的地方政府债务利息21亿元全额纳入各级年度预算。

　（四）推进债务置换，优化债务期限结构

　　按照财政部关于发行地方政府置换债券的工作部署，全市积极利用置换债券置换政府债务。自2015年地方政府债务置换工作开展以来，全市已通过省政府代为发行地方政府债券，累计置换存量债务589.2亿元，存量债务置换率已达99%，每年节约利息支出近20亿元，优化了债务期限结构，降低了利息负担，有效缓解了财政刚性支付压力。

　（五）加强预警监测，防范风险于未然

　　实时调度各单位、各县区还本付息及偿债资金落实情况，加强统筹协调，对高风险地区及时作出预警提示，做到风险早发现、早报告、早处置，保障到期债务及时足额兑付，确保不发生违约支付风险。按月形成《债务预警监测信息》，为分析研判风险等级、制定化解对策提供了决策依据。

　　三、存在问题

　（一）偿债能力较弱

　　一是偿债财力不足。虽然盘锦市的财政收入水平和增速在全省排位比较靠前，但剔除“三保”等刚性支出后，可偿债财力变得非常有限。二是资产变现能力较差。虽然举债投资形成了一些资产，但由于这些资产具有很强的公益性，变现能力较弱。三是近几年房地产市场走弱，土地出让收入大幅下滑，难以满足偿债需要。

　（二） 高风险地区举债渠道受限

    根据《中共中央 国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）中“原则上不增加地方政府债务风险预警地区债务限额”的规定，省政府决定在新增债券限额分配时，原则上不考虑增加高风险地区的新增地方政府债务限额。我市双台子区为风险预警地区，虽然有新增债券需求，但已无法通过发行新增政府债券形式，合规举借政府债务。

　　四、 下一步工作安排

　（一）加强地方政府债务规模管控

　　待省政府下达盘锦市2019年政府债务限额后，将严格按照市人大要求，在限额内合规举借政府债务，管控2019年政府债务规模，坚守国家法律红线，坚持财政可持续发展底线。同时，定期向市人大汇报全市政府债务余额变动、还本付息、举借债务、风险化解等情况，将政府债务管理纳入制度化、规范化、科学化轨道。

      （二）多措并举化解存量债务

　　通过发行再融资债券和预算安排资金化解到期债务本息的基础上，统筹考虑省下达盘锦市的化债任务，按照“一县（区）一案”、“一债一策”原则，指导各化债责任主体，通过挖潜增收、优化支出结构、盘活存量资金、处置国有资产等措施，化解到期政府债务风险。同时，加强全市资源、资产、资金整合力度，充分调动各县区发挥各自优势资源的积极性，在全市范围内树立起 “抱团取暖”意识，齐心协力破解资源“碎片化”难题，共拓资金筹措渠道，化解违约风险，牢牢守住不发生系统性、区域性金融风险的底线。

　（三）完善动态监管机制

　　督促市本级有关单位，各县区、辽东湾新区按月填报政府债务管理系统，实时掌握债务化解情况，做好到期债务的预警提示、化解数据确认核对等基础性工作，为市委、市政府制定化债应对措施、启动应急响应等提供坚实的数据保障。

　（四）加强政府投资项目监管

　　进行重大项目投资决策前需进行财政承受能力评估，确保在财政可承受范围内进行项目建设。正确认识举债在城市建设、保障民生、促进经济增长方面的积极作用和由此带来的财政金融风险，不走高负债保增长的老路，不脱离经济发展水平设定过高民生标准，规范举借政府债务。

　（五）加大督审力度，严格考核问责

　　建立管理约束机制，将政府债务管理作为“重实干、强执行、抓落实”专项行动目标任务的考核指标，纳入综合绩效考评体系。各级各部门脱离实际过度举债、违法违规举债或承诺担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等，追究决策者及相关负责人的责任。

　　附件：盘锦市2018年地方政府债务风险评估指标

情况表