关于全市地方政府性债务情况的调研报告

2019年5月28日 在盘锦市第八届人民代表大会常务委员会第十二次会议上

市人大财政经济委员会

　　根据市人大常委会工作要点安排,为了全面掌握全市地方政府性债务管理和使用情况,市人大财政经济委员会对全市地方政府性债务情况进行了调研，听取了市财政局等相关部门情况的汇报，并进行了座谈。现将有关情况报告如下:

　　一、基本情况

　　通过调研了解到，我市各级政府普遍存在政府债务，这些债务主要集中于市本级和辽东湾经济区，其规模占全市政府债务的70%以上。我市地方政府性债务主要用于弥补我市经济建设资金的不足，加快了地方基础设施建设，在支持经济发展、加强改善民生、推进社会事业发展、保护生态环境等诸多方面发挥了积极作用。总的看，我市地方政府债务虽然规模较大（635.8亿元），但始终控制在省核定的限额以内（659.1亿元），形成的资产均为优良资产，债务风险也总体可控。一是从政府债务投向来看，我市政府债务资金主要投向道路交通、棚改、供水等基础设施建设领域，具有“建设性”“生产性”特质，提高了生产生活水平，提高了城市竞争力，增强了未来经济发展潜力。有些债务资金在促进经济园区基础设施建设、招商引资、大项目落地方面发挥了积极作用，有效地增强了税收潜力，提高了政府抵御风险能力，在招商引资和培植财源方面发挥了重要作用。二是从偿债资金来源看，按照国家现行政策，系统内债务本金可以通过借新还旧，利息列入年度预算解决，因此风险可控。三是经过几年的债务置换，系统内债务基本置换成了政府债券，不但利息负担低，而且可通过借新还旧延缓还本压力。四是近年来全市各级政府及财政部门，在强化政府债务管理和风险防控方面，采取了很多积极有效的措施，例如实施债务置换、限额管理等措施，建立地方政府债务风险调查统计机制、评估和预警机制、应急救助机制等，已初步形成覆盖地方政府债务管理各个环节的风险防控体系。这些机制和措施，有效地提升了全市各级政府债务管理能力，规范了政府举债行为。

　　二、存在问题

　　（一）偿债能力普遍较弱。一是偿债财力普遍不足。各级政府剔除刚性支出后，可用于偿债的财力非常有限。二是资产变现能力较差。虽然举债投资形成了一些资产，但由于这些资产具有很强的公益性，变现能力较弱。此外，近几年房地产市场走弱，土地出让收入大幅下滑，难以满足偿还债务需要，原来通过土地收益实现棚改建设资金自平衡的设想很难实现。

（二）流动性风险凸显。由于偿债能力不足，大多数地方只能采取借新还旧方式偿还政府债务。但自2017年7月全国金融工作会议后，尤其是2018年3月财政部《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）出台后，金融企业决策更加慎重和规范，加之受我省企业债务违约事件影响，融资市场利率持续攀升，融资难度不断加大。

（三）个别县区地方政府债务风险突出。我市个别县区、经济区已经出现偿债缺口，只能通过倒贷、展期、再融资等方式维持。这个问题如果不及时得到解决，可能导致其资金链断裂，甚至影响全市政府信用。

（四）存量债务化解任务艰巨。由于2014年清理甄别时很多应当由政府承担偿还责任的债务未纳入系统内债务管理，所以只能借新还旧。这种方式不但财务成本较高，而且导致隐性债务不断增加。

　　三、下步意见建议

（一）增强风险意识，进一步健全债务管理激励和风险防控机制。要把债务管理情况作为重要指标，纳入政府领导政绩考核体系，鼓励引导各级政府真正把债务风险防控摆在重要位置，牢固树立正确政绩观，合理引导稳定社会预期，增强债务风险意识，正确处理发展与风险的关系，凡是超出本地经济社会发展水平和财政承受能力的，项目总投资无法落实或资金来源不明确的，以及债务风险防控出现重大问题的，一律不得举债。加强对政府债务的重点督查和审计，研究出台终身问责、倒查责任制度办法。

（二）提高防风险与稳增长的关系认识，以高质量发展增强抵御风险能力。防风险，最根本的是要增强偿债能力，高质量发展是增强偿债能力的根本途径。因此，在严控政府债务的同时，要在高质量发展上下功夫，在项目建设和产业结构调整上下功夫，着力培植财源，增强偿债能力，从而进一步提升举债融资能力，实现经济社会发展的良性循环。同时，项目建设要坚持量力而行、尽力而为，避免“寅吃卯粮”。要进一步提高财政资金尤其是债务资金配置和使用绩效，建立健全“举债必问效、无效必问责”的政府债务资金绩效管理机制。

（三）周密安排精准施策，严格防范流动性风险。全市各级政府要在摸清政府债务底数的基础上，认真做好政府债务结构分析和风险研判，周密安排应对预案，避免发生流动性风险。各级政府要与银行等金融机构密切联系，尤其是已经出现偿债缺口的县区政府要加强与金融机构和债权人的沟通协商，争取支持，延长存量债务期限，降低债务成本，以时间换空间，坚决避免发生资金链断裂风险。市财政部门要加大对全市各级政府债务风险的监控力度，提早做好相关资金保障准备，必要时及时启动债务风险应急救助程序。

（四）切实采取有效措施，积极稳妥化解债务存量。积极探索运用多种措施和手段化解存量债务，采取市场化手段处置资产尤其是不良资产，收益优先用于偿还地方政府性债务，化解债务存量。仍无法有效化解债务存量的，要及时采取调整支出结构、申请临时救助等措施，切实防止政府债务风险问题发生。全市各级政府要将政府债务利息支出足额纳入预算管理，不得举债付息，避免扩大存量债务规模。

（五）强化人大对政府债务的审查监督。全市各级人大及其常委会要按照新《预算法》、中办《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》要求，抓紧研究完善对地方政府债务的审查监督机制，健全审查监督程序，硬化政府预算约束，坚决制止无序举债搞建设，规范举债融资行为。各级政府财政部门应当每半年向同级人大书面报告政府债务的管理情况和风险评估报告。